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关于《物业管理条例》的官方解释，看见现在阶段对于业主委员会的约束
如何正确“阅读”《物业管理条例》
——建设部住宅与房地产业司有关负责人就《物业管理条例》
社会评价调查答记者问
《物业管理条例》（以下简称《条例》）自2003年6月8日颁布之后，社会各界反响强烈。从目前调查掌握的情况看，无论是业主、物业管理企业、开发商、专家学者还是新闻媒体，对《条例》总体评价是好的，认为《条例》基本解决了物业管理活动中的焦点问题，规范了业主和物业管理企业双方的权利义务关系；《条例》的实施，有利于改善人民群众的生活和工作环境，对促进社会稳定、推进全面小康社会建设都具有积极作用。但也有一些意见认为《条例》存在一些不足，有需要改进的地方。
日前，建设部住宅与房地产业司有关负责人回答了记者的提问。
问：请您对《条例》作一个总体评价。
答：有人认为，《条例》中没有细节描写，能够被顺利操作的内容很少，物业服务中存在的诸如业主委员会选举问题、新旧物业公司的更替问题、维修资金的管理和使用问题以及物业服务标准与服务费用等问题，《条例》都没有提出解决办法。《条例》虽规定了业主在物业管理活动中享有的10项权利，但具体如何行使并不明确，等于给业主开了张空头支票。
我们认为，我国东中西部社会经济发展很不平衡，不同地区物业管理发展的外部环境与具体情况差距很大，作为全国适用的《条例》，不可能就每一个具体问题作统一、细致的规定，从这一点看，《条例》的确比较“粗”。但是，笼统地说《条例》不具有操作性是不妥的。第一，在业主大会会议的召开及其决议的作出、前期物业管理阶段建设单位的责任、物业服务合同的签订、物业的使用和维护等方面，《条例》作了比较详细和符合实际的规定，具有较强的操作性。第二，《条例》虽然对首次业主大会会议上业主投票权的确定、物业管理区域的划分、专项维修资金的收取、使用和管理等问题没有作具体规定，但明确了相关具体管理办法将由省、自治区、直辖市或者有关部门另行制定。第三，贯彻执行《条例》不仅是《条例》本身，还包括根据《条例》制定的配套规章和地方性法规。《条例》给物业管理活动的规范提供了一个基本依据。在此基础上，建设部已经根据《条例》，颁布了《前期物业管理招标投标管理暂行办法》和《业主大会规程》，正会同或配合有关部门制定《住房维修资金管理办法》，修订《物业管理收费管理办法》，正在进行《物业服务合同》、《前期物业服务合同》、《业主公约》和《业主大会议事规则》示范文本、《物业管理企业资质管理办法》的修订工作，并在着手建立健全物业管理专业人员职业资格制度，指导中国物业管理协会制订《物业管理服务标准》。另外，《条例》颁布之后，各地也在按照《条例》精神，结合本地实际，制定或修订地方性物业管理条例或办法。这些配套法规和地方性法规和《条例》是一个系统的整体，使《条例》具有了更强的操作性。第四，物业管理活动中的问题，有的是直接适用《条例》进行规范，有的则由其他法律法规进行规范。《民法通则》、《合同法》、《公司法》、《城市房地产开发经营管理条例》、《建设工程质量管理条例》等法律法规，都是规范物业管理活动的法律依据。
问：《条例》是否完全忽略了物权与业主大会的法律地位这两个重要问题？
答：有人认为，物权和业主大会的法律地位是解决物业管理纠纷的两个最核心的问题，而这两个问题在《条例》中都没有体现出来。《条例》若能在内容上为构造我国的财产制度起到一定的铺垫作用，将是它最成功的地方，可惜它走的仍是行业管理模式，而不是法律模式。在有关物权的内容上，《条例》也只字未提。
对于《条例》没有规定物权的问题，我们认为：物业管理的重要内容是对物业共用部位、共用设施设备的维修、养护和管理，因而牵涉到共用部位和共用设施设备权属的划分的问题，这个问题不解决，确实影响了物业管理法律关系的彻底理顺。但这个问题的解决，属于民事基本权利的确立和划分的范畴，根据《立法法》规定的原则，只能以制定法律的形式来完成。目前我国《物权法》正在制定之中，《物权法》的出台将解决这个问题。《条例》作为行政法规，不能将对物权关系的规范调整作为此次立法的对象和内容。从实际出发，《条例》先解决当前物业管理活动中的急需规范的问题，今后随着国家物权法律制度完善，再对物权的有关问题加以规定，这样的立法思路是可以接受的。对于业主大会和业主委员会的法律地位的问题，有人提出，应当明确业主大会是法人或者自治组织的法律地位，这种观点不妥。首先，业主大会没有自己的财产，不能独立承担民事权利和民事义务，所以不是法人。其次，业主大会是业主基于对自有物业实施管理，必须达成一致意见而建立的一种共同意志形成机制，主要职能在于对物业管理共同事项（主要是财产性的事项）达成共同意志，因而也不是自治组织。而且，《条例》虽然没有明确业主大会是法人或者自治组织的地位，但明确规定了业主大会应当代表和维护全体业主在物业管理活动中的合法权益，业主委员会是业主大会的执行机构，详细规定了业主大会和业主委员会的各项职责，已经能够充分保障业主大会在物业管理范围内开展活动。另外，根据《立法法》的原则，自治组织的设立，只能通过制定法律的形式来完成，《条例》作为行政法规，不能明确业主大会是自治组织。
问：为何要对业主大会会议的召开作出比较严格的规定？
答：根据《条例》规定，业主大会会议应有物业管理区域内持有1／2以上投票权的业主参加，方可召开。业主大会作出的决定，必须经与会业主所持投票权1／2以上通过。业主大会作出制定和修改业主公约、业主大会议事规则，选聘和解聘物业管理企业，专项维修资金使用和续筹方案的决定，必须经物业管理区域内全体业主所持投票权2／3以上通过。有意见认为，实践中多数社区连一年举行一次会议都不能保证，此条规定可能会使本意要有效维护全体业主权利的规定流于形式。必须认识到，《条例》之所以做出这样的规定，主要是为了体现大多数业主的共同意愿，避免开发商和少数业主委员会成员滥用权利，保护全体业主的共同财产和共同利益。共同财产和共同利益是构成业主之间联系的基础。业主共同财产和共同利益的平衡，需要有民主协商机制来实现。业主一旦共同决定委托物业管理企业开展物业管理，就将共同财产的管理置于整体的共同契约中。共同契约就必然要在单个业主利益的分散性与众多业主利益的协调性之间实现均衡。业主加入共同契约就意味着要遵守少数服从多数的原则。对于重大问题，如大家关心的选聘和解聘物业管理企业问题，审慎行事还是完全必要的。
另外，从国外的通常做法来看，大多也对业主大会（国外一般叫建筑物区分所有权人会议）决定的作出规定比较严格的条件。因而，《条例》对召开业主大会会议和作出决定规定了比较严格的条件。当然，规定严格的条件确实会给业主大会会议的召开和决定的作出带来一定的困难。为了解决这个问题，《条例》对业主大会会议的召开作了灵活性规定，首先，业主大会会议可采用或集体讨论或书面征求意见的灵活方式召开，其次，业主还可以委托代理人参加业主大会会议。第三，《业主大会规程》作为《条例》的配套文件，规定了业主人数较多的，可以推选业主代表参加业主大会，业主代表应当真实反映所代表的业主意愿。这些规定在保证业主大会作出的决定真实反映全体业主利益和意志的基础上，增强了召开业主大会会议和作出决定的可操作性。
问：业主是否有选择或者不选择物业管理企业的权利？
答：《条例》第三十四条规定“一个物业管理区域由一个物业管理企业实施物业管理”。有人理解为无论社区多大，都必须委托物业管理企业管理，户数较少的社区不能业主自治，如有人提出“对于一个户数较少的社区，《条例》没有规定允许社区业主完全自治管理的模式，允许聘请数量较少的有专长的员工实现管理，而无须由成本较高的物业公司管理。”这种意见实际上是对第三十四条的误读。物业管理的基础是业主的财产权，对物业进行管理是业主行使财产权的行为，选聘物业管理企业实施专业化的管理只是业主对自有物业实施管理和维护的方式之一。《条例》第三十四条没有强制性推行物业管理的意思。实际上，《条例》第二条也清楚地表明了这一点，该条将调整对象确定为业主通过选聘物业管理企业按合同约定实施物业管理的活动，说明《条例》没有禁止业主采取物业管理以外的其他对房屋实施管理的方式。在业主自愿的前提下，业主完全可以对房屋实施自我管理，或者直接将某些专项服务业务（如保洁、绿化等）委托给专业性服务企业。但是，这些对物业实施维护和管理的方式不在《条例》调整的范围之内。《条例》充分尊重业主财产的自主权，没有强制业主必须实行物业管理，着眼点只在规范物业管理活动各方主体行为。
问：业主大会、业主委员会作出的决定是否只能与物业管理有关？
答：有人认为，“第十九条规定也是对业主民事权的侵犯。”这一条的规定是：业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。《条例》规定业主大会只能就物业管理做出决定，不是说业主没有其他权利，其他权利已在《宪法》及其他诸多法律中予以了规定。业主大会成立的目的是为了维护业主的物业财产权，就业主有关物业管理的事项做出共同决定，监督物业管理企业做好物业服务工作，《条例》的作用在于规范物业管理活动，没必要对这些超出物业管理范围的业主权利进行重复和强调。因此，《条例》规定业主大会只能在物业管理范围之内开展工作是合适的。
问：如何正确理解业主大会与居委会的关系？
答：《条例》第二十条规定，在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。有意见认为，居委会是一级民间自治组织，无权指导另外一个民间自治组织。我国《城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”第三条规定“居民委员会的任务”包括“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安”，可见，居委会是国家法律确认的群众自治组织，承担协助维护社会稳定和社会治安的责任。相比之下，业主大会不是民间自治组织，而是业主为保证自身财产权（主要是物权）行使而成立的财产管理形式，只能在物业管理的范围内开展工作。但应当看到，物业管理是社区建设的重要组成部分，而居委会在社区建设工作的推进中发挥着重要的指导作用，否定居委会对业主大会活动的指导作用是不合适的。实际上，完全由房地产行政主管部门对业主大会的活动进行指导也是不现实的，必须重视和发挥居委会对业主大会的指导作用。因此，业主大会应当积极配合居委会开展工作，并在居委会依法履行自治管理职责时，接受其指导和监督。
问：《条例》是否应经听证会听证？
答：有意见提出，《条例》应该由法律专家起草，经听证会听证后颁布。我们认为，《条例》（草案）虽然不是直接由法律专家起草的，但在起草过程中通过召开研讨会、书面征求意见等方式，充分听取了法律专家的立法意见，可以说，整个起草过程，法律专家都是全程参与的，这保证了《条例》最后的立法质量。另外，《条例》是我国第一部公开向全社会征求意见的行政法规，草案于2002年10月在人民日报和法制日报上公布后，在征求意见期限内收到4000多条意见，相当一部分意见被吸收到《条例》的规定中，充分体现了《条例》立法的民主化。当然，在广泛征求意见的基础上再增加公开透明的听证会形式，效果可能更好。
问：部分用词（如鼓励、提倡）是否可再商酌？
答：有意见提出，第三条规定：国家提倡业主通过公开、公平、公正的市场竞争机制选择物业管理企业。立法的目的本来就是要细致精确具备操作性，只“提倡”而不做硬性规定，会在操作过程中带来麻烦。第四条规定：国家鼓励物业管理采用新技术、新方法，依靠科技进步提高管理和服务水平，显然这更是一种偏重宣传性的东西。我们认为，法律的作用一方面在于规范，一方面在于引导。在对某些具体行为作出明确的，可操作的规定之外，必须发挥其对一些行为的引导作用。《条例》第三条和第四条的规定就体现了这种引导的作用。业主通过公开、公平、公正的市场竞争机制选择物业管理企业，物业管理采用新技术、新方法，依靠科技进步提高管理和服务水平，是物业管理发展的趋势和方向，《条例》不宜作强制性的要求，但要作为方向加以引导。而且，《条例》在总则中作这样的规定，作为一种立法思想实际上在分则各章的具体规定中也是有所体现的。比如招投标制度的建立，资质管理制度的建立等，体现了市场机制作用的发挥和对物业管理企业包括新技术应用等方面的要求。
问：如何理解房地产行政主管部门的备案权？
答：《条例》第十六条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。有人认为，按照规定，商业性社团需要到工商局办理备案手续，非商业社团应该到民政部门登记备案，而不应到建设部门办理备案。我们认为，业主委员会并非自治组织，也并非社团，作为业主大会的执行机构，其成立是为了贯彻执行业主大会的决定，更好地维护全体业主的合法权益。《条例》规定的备案制度，不是审查性备案，而是一种告知性备案，目的是为了便于房地产行政主管部门了解掌握业主大会和业主委员会开展活动的情况，便于房地产行政主管部门对业主大会和业主委员会活动进行指导。 (摘自《中国建设报》)
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2003-11-30 13:32:25
