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[政策法规]经济适用房上市后未必变成商品房
?犠? 者：浙江六和律师事务所 王 斌（律师）
联系地址：杭州市体育场路218号杭州日报大厦10楼
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许多买经济适用房的人都认为：经济适用房5年后可上市交易，上市交易后，向政府缴纳规定的各项费用后，经济适用房就变成了商品房。的确，按照过去国家的政策法规，经济适用房上市交易时，买方按规定补缴土地出让金等价款后，经济适用房的身份就变成了二手商品房。然而，2007年8月出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（简称24号文件）却让这一政策发生了微妙的变化：将来经济适用房上市交易后或许并不能变成商品房了！
尽管，24号文件中明确规定：“购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权”，但这并不意味着经济适用房可以像二手商品房一样自由交易。这其中蕴藏的玄机，并非一下子就弄得清楚，且听本律师慢慢道来。
经济适用房的前世今生
经济适用房的出现是为了解决一些国有企事单位，尤其是为解决科技、教育、文化和卫生界职工的住房困难问题而出台的举措。1998年9月10日，国务院办公厅转发了建设部、国家计委、国土资源部、人民银行、科技部、教育部、文化部、卫生部联合制定的《关于支持科研院所、大专院校、文化团体和卫生机构利用单位自用土地建设经济适用住房的若干意见》，对经济适用房给予政策扶持。随着国家房改制度的实施，经济适用房也被纳入了房改政策的范畴。1999年7月15日，由财政部、国土资源部、建设部联合下发的《已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定》，对经济适用房的处理作了明确的规定，那就是：
职工个人购买的经济适用住房房屋产权归职工个人所有；经济适用住房上市出售时，由购房者按规定缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款，缴纳标准按不低于所购买经济适用住房座落位置的标定地价的１０％确定，购房者缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款后，按出让土地使用权的商品住宅办理产权登记；职工个人上市出售已购经济适用住房，原则上不再缴纳所得收益。
为了正确执行该规定，国土资源部还专门下发了《关于已购公有住房和经济适用住房上市中出售有关土地问题的通知》（1999-113号），明确了标定地价与土地出让金额的测算方法等事宜。
我们看到，在这些规定中，政策的意志是明确的，那就是，在缴纳“土地出让金或相当于土地出让金的价款”后，经济适用房“按出让土地使用权的商品住宅办理产权登记”。各地的经济适用房政策也基本上参照这一口径。
事情在悄悄发生变化
然而，到了2004年，政策却发出了混乱的信号。当年5月23日，建设部、国家发展改革委、国土资源部、人民银行联合印发的《经济适用住房管理办法》第26条规定：
“经济适用住房在取得房屋所有权证和土地使用证一定年限后，方可按市场价上市出售；出售时，应当按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳收益。具体年限和比例由市、县人民政府确定。”
这里的变化有两个，一是由原来鼓励经济适用房上市交易变成了限制上市交易，但限制时间只有一年；二是规定出售经济适用房时，不是向政府缴纳“土地出让金”，而是“按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳收益”。
对照《城市房地产管理法》，“土地出让金”和“土地收益”，是完全不同的两个概念。该法第三十九条规定：
以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准于转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续．并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。
不难发现，缴纳“土地出让金”是第三十九条第一款规定的情况，即土地由“划拨”变为“出让”的情况；第二款的意思却非常含糊、令人费解，大意是：政府也可以不办理土地使用权出让手续，这种情况下转让房地产就要交纳“土地收益”。
如果再通俗一点讲，就是：政府发土地证的，就是交“土地出让金”；政府不给土地证的，就是交“土地收益”。
我们知道，商品房交易的基本条件就是要两证（土地证、房产证）齐全，而《经济适用住房管理办法》规定向政府交纳“收益”（该概念应为“土地收益”的简称），就意味着不给购买者发放土地证。购买者要想再度按商品房转手，就非常困难了。
而且，顾名思义，“土地出让金”是指土地交易的价款，是一种债权，它是不会随着土地的增值而增值的（尽管为了计算方便有时也与成交价挂钩），而“土地收益”则属于资本收益，它要随着土地、房产的价值而增值。既然叫“土地收益”，那就意味着国家是“投资人”，土地的使用权并没有真正转让给房屋所有人，而是为国家所持有，是国家的资产。即便是房产转让了，也不意味着国家“撤资”了，再加上政府又没发土地证给你，你怎么证明土地是你的而不是国家的？谁又能保证政府不在后续的交易中继续收取“土地收益”呢？
可以说，2004年的《经济适用住房管理办法》带来了太多不确定的因素。好在它仅是几个部委的联合发文，法律层级效力很低，混淆和差错在所难免，我们无法看清这是无心的技术错误还是有意的偷梁换柱。
情况比想象的更糟糕
然而，2007年8月《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，再一次明确要缴纳的是“土地收益”等价款而不是“土地出让金”，并且明确的提出了经济适用房为“有限产权”，最终才使人明白过来：政府确实在降低房价、保护弱势群体利益的旗帜下，早就在 “明修栈道，暗渡陈仓”了。《意见》规定：
经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人可转让经济适用住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购；购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。
《意见》虽然明确规定了“购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权”，但如前所述，既然要交的是“土地收益”等价款，按照《城市房地产管理法》的规定，政府就不能颁发土地证，造成经济适用房“上市”后实际上无法向商品房那样自由流通。
随着《意见》的出台，各地的经济适用房政策也纷纷跟进。其中，杭州市走得最快。杭州于2007年9月7日《杭州市区经济适用住房管理办法》规定：
经济适用住房所有权人在取得房屋所有权证之日起，满5年后允许上市交易；上市交易时，按照届时的销售价与当时购买经济适用住房（包括超过享受面积部分的经济适用商品房）差价的55％向政府交纳土地收益等价款。
55%的土地收益价款等于把经济适用房的投资价值基本上封死了，赢来的既有喝彩也有责难。该《办法》显然注意到了《城市房地产管理法》第三十九条的规定，因此，对经济适用房的后续交易规定得十分谨慎。该办法规定了经济适用房“上市”前的事项：
经济适用住房建设单位在房屋建成后，应当按规定办理房屋产权初始登记，在缴纳契税后领取房屋所有权证、土地使用证。房屋、土地权属登记部门在房屋所有权证、土地使用证“附记”栏中注明“经济适用住房”。
申请家庭购买经济适用住房，应当按规定办理权属登记，房屋权属登记部门在房屋所有权证“附记”栏中注明“经济适用住房”、保障面积及相关内容，土地权属登记部门在土地使用证中注明划拨土地。
但是，对缴纳“土地收益”并上市交易的经济适用房，房产证上是否还要注明“经济适用房”、是否要办土地使用权证、土地使用权证的土地性质是划拨还是出让，该办法只字未提，让人不得其究竟。
解铃还须系铃人
那么，我们只能“推测”可能出现的两种情况：一种情况是，经济适用房在“土地收益”等价款后，政府不颁发土地证。那么，对于后续的购买人来说，由于产权得不到完全保证，不能像商品房那样自由交易，肯定不会积极购买，或者仅愿意以极低的价格购买。对于经济适用房的持有人来说，他们即便因工作变动、生活条件改善等原因有抛售的需求，由于售房几乎无利可图，也不会抛售持有的房产，加上政策规定不准出租，因此只能选择房屋空置，这完全是对物的效用的令人痛心的浪费；第二种情况是，经济适用房在缴纳“土地收益”等价款后，政府给购买人颁发土地证。如果是这样，显然政府的行为违反了《城市房地产管理法》第三十九条第二款，而应该依照第三十九条第一款执行，即支付“土地使用权出让金”，而不是支付“土地收益”等价款——也就是说，政府这样做就违法了，购房人或者售房人都可以找政府打官司了！
到底将来政府会怎么做呢？其实，法律并没有给政府多少沉默的时间。按照《物权法》的规定，国家要对不动产实行统一登记的制度。将来土地使用权、房屋所有权很可能由同一机关登记，颁发的可能只有一本房地产权证（有的地方已经是这样做的）。既然是一本证，办理房产转让手续时，不可避免的要办理地产转让手续。那么，《城市房地产管理法》第三十九条第二款就不能适用了。也就意味着，缴纳“土地收益”的违法性将彻底暴露。
总之，现在的政府利用了《城市房地产管理法》第三十九条的含糊和漏洞，在中国人民面前玩了一出“狸猫换太子”的游戏。但是，这出游戏却未必演得到底。相信，擅长于朝令夕改的各级政府，会在某一时刻适时的再演一出川剧的“变脸”。俗话说，“解铃还需系铃人”，政府在制订经济适用法的政策时，也知道自己行走在法律的边缘，我们只能耐心期待他们早点“回头是岸”。
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2007-10-12 16:50:30
