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寻找行之有效的房价调控手段
中国人民大学经济学院教授陶然：
近来的中国房市出现怪现象：政府越调控，房价越高企。无论是打击开放商囤地、增加保障性住房投放市场、勒令央企退出房地产市场，房价仍然不可救药地持续上扬，不仅紧逼政府政策的底线，更挑战了广大百姓过“更有尊严的生活”底线。
可以毫不夸张地说，政府迄今为止进行的各种房价调控措施基本是无效的，甚至是失败的。这些措施不仅没能抑制房价，而且还加大了房地产市场的波动，并使开发商和老百姓对政府房地产政策产生更不稳定的预期外，没有从根本上改变房地产价格上升的趋势。形势发展到这一步，政府需要深刻反思为什么既有的各种房价调控措施无效？，还有没有可能奏效、但同时对经济又不过度打击的办法？
在我看来，政府房价调控政策无效的原因是多方面的，既有政策本身就有误导，甚至会产生反作用的问题， 也有政策根本不可能到位的问题， 还有政策无法釜底抽薪，结果是治标不治本的问题。
首先，现有调控措施仍然沿用计划经济手段来调节房地产市场，通过行政性手段来压缩投资规模，反而因抑制了房地产供给而进一步推高了房价。如2010年 3月国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，又如国资委勒令78家央企退出房地产市场，表面上是要限制开发商囤地，或减少央企推动的地王现象出现，但实际结果是进一步减少市场上的土地供应，减少房地产开发商的数目。这类政策不仅不能消除、甚至反而会进一步推高房价继续上升的预期。比如，政府一开始限制向别墅等豪宅建设项目供地，就出现高档住宅有效供给不足，价格不涨才怪。又比如，为遏制热钱过度炒作海南房地产，海南省年初宣布暂停土地出让、暂停审批新土地开发项目。消息一传出，当地楼市立马跳涨，个别楼盘每平米一次性涨价超过5000元，有的还捂起楼盘待价而沽。
在我国房地产市场已经发育起来的条件下，上述种种计划经济手段和行政措施，不是无效、就是会起到反作用。实际上，在扭曲的制度环境和错误的房地产政策下，开发商不捂盘、不牟利才不正常。政府必须认识到，各种限制开发商的措施不可能控制住房价，政府更不应该把房价上涨的责任推给开发商，而应该深刻反思现有土地、住房制度本身存在的问题和自身政策的失误。
其次，政府宣布的一些增加土地和房产供给的措施，短期内很难实现，恐怕中长期也难以兑现。政府宣布要建立的保障性住房体系，不仅包括向没有购房能力的低收入家庭提供廉租房，向有一定支付能力的低收入家庭配售经济适用房，还包括向中等收入家庭的自住需求提供限价房，以及向夹心层和过渡期住房需求提供公租房。覆盖面如此之广的保障房政策体系，能否在我国绝大部分城市实现呢？不能！道理很简单，在地方财政高度依赖“土地财政”的情况下，寄希望于地方政府大规模提供保障性住房，无异于与虎谋皮。不妨看看过去地方政府在经济适用房和廉租房建设态度上的差异：在提供可实现微利之经济适用房上方面，地方政府的积极性要远远高于建设不能带来利润、甚至带来财政负担之廉租房的积极性。即使在“首善之区”的北京，进一步加大保障性住房供给，其覆盖对象也只是本地人口，不能覆盖高达四五百万的外来人口，而后者恰恰是最需要保障性住房的对象。
退一步说，即使各地政府大规模扩大了保障性住房的市场，那这个市场也是一个高度扭曲的、不健康的市场。在健康的房地产市场中，保障性住房只应该面对那些连市场水平租金也付不起的最低收入阶层；而绝大多数中低收入家庭的住房无论是购住，还是租住，都应该，而且也能够通过市场来解决。如果市场房价已经高到迫使政府去大规模提供面对广大中低收入阶层的保障房时，那就完全可以断定房地产市场出了大问题。
最后，当前所有调控政策都只是治标不治本，甚至连标也治不了。这些政策没有真正触及房价飙升的根本性体制原因，即地方政府是本地住宅用地的垄断供给者，必然会通过减少供地来抬高地价，从而最大化垄断性土地出让金收入。因此，要从根本上解决问题，必须改变地方政府作为本地单一供地主体的局面。唯一可行的方法，就是允许农村集体建设用地直接进入城市商、住用地的一级市场，允许农村集体在城市规划、土地规划许可、基础设施和公共服务到位的情况下进行商品房（包括产权房和租住房）开发。
我以为，政府只要保留通过规划手段进行调控的权力，允许集体建设用地（特别是大、中城市城郊与城中村的集体建设用地）入市，就能够立竿见影。眼下各地的小产权房建设屡禁不绝、越演越烈，京、沪等地政府也已经开始探索集体建设用地入市的措施， 这实际上也是高房价的“危”逼出来的“机”。既然中央早就指明集体建设用地改革的方向是要做到与城市建设用地“同地同价”，那么，在房价如此疯涨的情况，政府就应该痛下决心，因势利导，从小产权房合法化（补交出让金并办理产权证）开始，逐步放开集体建设用地入市。唯有此方才是治本之策，它不仅有助于平抑虚高的城市房价，而且不会打压经济，反而可以因集体建设用地上的增量房地产开发而推动经济增长。更重要的是，它可以在降低房价，提升城市居民对政府满意度的同时，让城中村和城郊农民的土地发展权和财产权得到有效实现，从根本上改变目前因政府大规模征地、拆迁而带来的严重社会矛盾。更进一步看，它还可以让大量城市流动人口住上可支付得起的住房，让广大老百姓过上“更有尊严的生活”。
虽然上述政策势在必行，但一旦推行速度过快，也会对楼市和地方政府的“土地财政”造成较大的冲击。因此，改革可以采取渐进的模式，不妨从已经上市的小产权房补交出让金后合法化开始，从规划控制下城中村和城郊村集体建设用地入市并缴纳土地增值税开始，这样地方政府可能获得的收入就可以弥补相应的土地出让金损失。而有调控的集体建设用地入市，不仅可以防止投资过热，也可以降低对楼市的冲击。这种渐进式改革的最终目标，是全面开征针对城市存量房地产的财产税，以及开征农村建设用地入市后的土地增值税。惟有如此，才能够实现地方政府从扭曲性的“土地预算外财政”向以财产税和土地增值税为主体的“土地预算内财政”过渡。
迄今为止，中国幸运地躲过了多次国际金融危机的冲击，但一旦房价开始以目前的速度疯狂上涨，中国离危机也就咫尺之遥。从这个意义上讲，加快推进土地制度和配套财税体制改革，时不我待。
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2010-04-25 15:33:28
