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再抛一个观点：外来人口过不了几年将会成为各地竞相争取的香饽饽！
“新上海人拿户口，老上海人拿养老金”
——户籍改制双赢方案
户改为何遭遇反对
最近，一则市长反对户籍改革的新闻在媒体上广为传播。大致内容是这样，由国家发改委组织的国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研。调研课题涉及农民工融入城市化的成本、城市综合交通网络建设、工业化与城镇化互动以及户籍制度改革等。其中，在调研户籍制度时，调研组发现，"户改几乎遭遇所有市长的反对。"
为什么户籍改革会遭遇市长们的反对？一个重要的原因是因为户籍改革给当地政府所带来的沉重负担。因为中国的户籍并非只是一个人口统计的工具，而是居民享受基本公共服务的依据，教育、医疗、社会保障等各个方面都和户籍紧密相关。所谓的户籍改革，要求地方政府放开户籍，实际上就是要求地方政府给居住在本地的居民实施公共服务均等化，而不再是以户籍为标准来划分公共服务的受众。
天下没有免费的午餐，给非本地户籍居民提供的教育、医疗、社会保障等公共服务，自然需要当地政府的巨额财政支出。那么，这些成本是多少？据中国发展研究基金会于2010年在《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》中所指出，中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。对于地方政府来说，在国家没有统一取消户籍政策之前，维持当前的户籍制度——也就是建立在户籍制度基础上的基本公共服务体系当然是一个理性的选择，不需要为那些在本地就业和生活的外来务工者提供公共服务，却可以从他们在本地的工作中获得税收，只享受收益却不需要承担成本，这是一件非常划算的买卖。
事实上，不仅仅是市长们反对，那些本地市民也反对给非户籍人口提供公共服务。今年年初，网络上曾经流传着一个上海年轻母亲写给市长韩正的一封信，其主要内容就是要求上海市政府反省目前让外来务工子女在本地免费获得教育的政策，认为"外来人员子女入学分享了上海本来有限的资源"。是的，2011年上海常住人口达到2347.46万人，其中外来常住人口达到935.36万人，已占常住人口总量的四成。这些外来人口及其子女都要在本地享受教育和医疗等公共服务，自然会对本地的财政带来极大的压力。
反对的理由值得推敲
但是，不给非户籍人口提供公共服务的理由真的有利于保护本地户籍居民的利益吗？在我看来是值得推敲的。给非户籍的常住居民提供均等的公共服务，并不会增加本地居民的负担，而是一个让双方都得利的帕累托改进。
首先，给非户籍人口提供公共服务有利于纠正公共服务中的资源错配，从而保护本地居民的利益。如前所述，地方基本公共服务的规模是由当地户籍人口的规模所决定，以医疗为例，尽管那些非户籍人口无法享受和本地居民一样的公共服务，但是这并不意味着这部分人一旦生病就不能在本地治疗。相反，在绝大多数情况下的看病求医都是在工作地进行，这意味着他们必须加入到和户籍人口争夺资源的斗争中来。
还是以上海为例，最近几年来非沪籍人口在上海分娩的人数日益增多，引起沪籍居民的强烈不满。数据显示，2011年，上海分娩人数约为20.3万，本地户籍约占47%，外地户籍约占53%。医院的床位是以户籍人口为依据进行配置，但是需求者则是面对常住人口。在供给和需求不匹配的情况下，本地居民的利益当然会受到损害。相反，如果床位数是以常住人口的规模进行配给，那么还会出现目前拥挤的看病难问题吗？显然，这个道理不仅仅适用于医院，同时还适用于教育等领域。
其次，目前不断老龄化的大城市需要外来人口为其缴纳社保。一个城市中非户籍人口和户籍人口对公共服务的需求是不太一致的：非户籍人口主要集中在医疗和子女教育，几乎没有养老的需求；而对本地户籍居民来说，虽然教育和医疗的需求经常会引发与非户籍居民的利益冲突，但是真正构成对户籍居民最大压力的并不是教育和医疗，而是养老。只不过前者是直接能观察到，而后者更加隐蔽。
户改缓解地方老龄化压力
2011年上海户籍人口中60岁及以上老年人口占总户籍人口的23.4%，而到2015年末，沪籍60岁及以上老年人口将超过430万，比例接近30%。老龄化对上海构成了严重挑战，在现收现付的养老金体系下，由于没有足够的适龄人口来缴纳社保，导致养老金体系缺口庞大，2010年上海市本级财政向养老金系统填补将近100亿元的缺口，而在2007年则为49.81亿元。随着人口老龄化越来越严重，这个压力只会增加而不会缓解。
如何缓解这个压力？在我看来，最为可行的办法就是吸纳更多的年轻人加入到缴费体系中来。毫无疑问，在这个城市就业的非户籍人口是一个非常好的群体，他们年轻且基数庞大——据上海市人口委的统计，近1000万上海非户籍人口的平均年龄大约为31.6岁，实际上从2009年开始的上海居住证制度在某种程度上有这种意思。但是居住证制度的弊病也很明显，那就是门槛太高，一般都需要大学文化——完全忽视了那些数量庞大的、在非正规部门的就业人口，绝大多数的外来务工人员并不缴纳社保。同时，居住证制度办理过程中也存在诸多不便，享受的服务也有限，使得不少非户籍人口通过各种方式来逃避缴纳社保。
上海是国内最早老龄化的城市，今后国内不少城市也将逐步迈入这个行列。对于老龄化城市而言，维持养老金体系的安全性将是各个城市可持续发展的重要内容。目前看起来是包袱的外来人口过不了几年将会成为各地竞相争取的香饽饽。因此，一个明智的地方政府就应该最先抛出绣球——通过给非户籍人口提供基本公共服务吸引外来人口，从而在这场争夺养老金的大战中拔得头筹。
如果我的这个解释成立，那地方政府和户籍居民应该鼓掌欢迎户籍改革才对，通过给外来人口提供当下的教育和医疗，缓解了目前存在的养老危机，这是一件双方互利的事，但是为何市长和市民都持反对态度？在我看来，一个很重要的原因是他们并没有认真地权衡过利害得失，尤其是没有考虑老龄化社会和非老龄化社会的重大区别。这也难怪，在一切都以户籍为依据的公共服务体系下，谁会去认真思考这些与今天的GDP发展无关的内容呢？
（作者为上海金融与法律研究院研究员。）
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2012-10-22 14:33:28
