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转自人民网 : 解决养老问题的关键在于全面履行政府的养老责任
转自人民网
解决养老问题的关键在于全面履行政府的养老责任
解决养老问题的关键在于全面履行政府的养老责任
前不久郑秉文在答《经济参考报》记者问时，依据平均寿命延长，最低缴费年限较短，以及经济发展可能放缓等理由，提出养老保险制度财务风险巨大应延迟退休的主张。我认为，无论从理论上还是实际上，郑秉文的观点都是站不住脚的，而且也有违他以往的一些观点。
首先必须明确而且显而易见的一个重要事实是，我国目前实行的基本养老保险制度是缴费型的养老保险制度，基本上是企业职工自己为自己养老。正如郑秉文说过的：“我国目前是三个人工作缴钱，其中有一个是退休的，等于三个养一个，每个人缴的钱是工资的28%，三个养一个这个替代率应该是退休的这个人拿的退休前工资的84%才行，而现在不是这样，现在仅仅是相当于退休时的50%。”这就是说按照三比一的供养比，只要将28%的缴费完全用于发放养老金，哪怕国家财政不掏一分钱，养老金替代即可达到84%，远高于目前实际替代率一倍左右。更何况，实际的供养比已经远高于三比一。据国家统计局数据显示，2011年末全国参加城镇职工基本养老保险人数28392万人，其中，参保职工21574万人，参保离退休人员6819万人。由此看出，现在是2.8亿人缴费，其中0.68亿人退休，实际供养比已达到28392万÷6819万=4.1636倍。按照郑秉文的理论，目前是四个多人缴费养一个退休的，养老金替代率应该达到28%×4=112%才行，可是去年的实际替代率才有42%多。这就意味着有70%的缴费并没有返还用于提高养老金水平。高达28%的缴费、四比一的供养比，即使将养老金替代率提高到养老改革前的90%也绰绰有余。反过来说，这种缴费型的自己为自己养老的制度，按照目前位列世界前列的28%高缴费率并保持目前42%的低水平替代率，即使国家财政不拿一分钱，今后也会大大地结余，永远不会存在任何支付风险。
那么为什么养老金替代率本应达到112%，而实际已经低到42%还会发生支付危机呢？根本原因在于相当一部分职工的缴费被拿走了。1997年养老改革前参加工作的老职工，他们改革前的工龄期间的巨额缴费被政府长期占用迟迟不予归还，形成了巨额社保历史欠账。吴敬琏说：养老改革前“在国家承诺包揽国有企业职工的养老、医疗等保险，实行现收现付的情况下，职工的社会保障缴费在发放工资以前已经作了扣除。这笔钱积累在国家手里，用来兴建国有企业，职工不需要也没有个人账户积累。这样，老职工的养老保障由现收现付制转向个人账户制后就势必出现‘空账户’问题。”“应当从国有资产中“切出一块”，划入老职工的个人账户，以补偿国家对他们的社会保障欠账。显然，这样做是既合理又合法的，因为在工资扣除基础上形成的这部分国有资产产权本来就属于为这种积累作出贡献的老职工，在改行个人账户制时自然应该将这部分积累还给他们。国家是否偿还曾为国有资产的存量积累作出过贡献、又往往在经济改革利益重组过程中受到利益损失的老职工的这笔欠账，是一个关乎数以亿计的老职工的基本权益和政府政治信誉的重大问题。”经当时国务院体改办课题组测算，应该归还的数额高达十一万亿，这还是按照只包括老职工的个人账户，以当时的币值计算的数据。实际上政府应该归还的不仅仅是个人账户部分，还应包括企业应缴纳的20%的统筹部分。由于计划经济时期实行高积累低消费分配政策，职工创造的剩余价值全部上缴国家，因此实行统账结合后，28%的社保缴费缴费理应全部由国家返还。遗憾的是，虽经多年来两会代表的提案和广大职工的强烈呼吁，归还欠账至今杳无声息。致使养老保险统筹基金严重不足，老人的“视同缴费”账户长期空白。养老改革前六十年间本应由政府全部承担的退休老职工的巨额养老金被迫挪用在职职工的缴费来支付，造成养老基金和个人账户严重亏空，并进而转化为职工养老待遇的严重低下。养老金待遇水平被大大压低，替代率被稀释掉了一半，已经下滑至世界警戒线以下。
需要在此顺便提及的是养老金缺口的问题。一部分人为了抵制延迟退休，坚决反对“缺口论”，说“缺口论”是个阴谋。人社部也声称养老金支付不存在危机。人民日报文章更列出近年全国养老金收支数据，说是收大于支，不存在风险，而且还结余了两万亿元。事实果真如此吗？从缴费看确实没有缺口，新老职工都缴纳过了，如全部缴费用于养老金支付当然会绰绰有余。然而事实是老职工的缴费长期被国家占用着，迟迟不还，并没有划转到养老金账上，因而账上出现了缺口。不仅老职工的“视同缴费”账户空账至今，新职工的个人账户被挪用造成的空账也已达到两万亿元，而所谓“做实”的账户仅有区区2000亿元左右。新老职工的全部个人空账总额将会是一个巨额的数字。如果再考虑国家应为老职工补偿的20%统筹部分，那就更加惊人了。有人说，管它统账结合还是现收现付，只要收的钱够发养老金就行了。那么究竟够不够发？真的是收支平衡略有结余了吗？完全不是这样。1991年养老改革初期确定的方针是“以支定收，略有结余”的原则。“以支定收”就是确保养老金合理水平，以此确定缴费比例。按道理养老改革不应该降低替代率的，至少应该按照接近改革前90%替代率水平，通过国家企业三方合理负担费用。可是由于国家偿债和支付责任的严重缺失，养老金缴费被迫全部由企业和个人承担。以至于缴费率逐步提高到了28%，实在不能再高了，仍然入不敷出，国家又不出钱，只好收多少发多少，“以支定收”遂变成了“以收定支”。按28%的缴费水平至少应该达到90%以上的替代率，实际竟然只有40%多，连合理水平的一半都不到。所谓“够发”，只是将养老金水平压低到严重不合理水平下、损害退休职工利益的“够发”。很明显，在这里账面上的巨额缺口已经转化为职工养老金水平的巨额缺口。于是出现了高缴费位列世界前列，而替代率竟然低于世界警戒线的严重状况。由此可见，真实的情况是缴费没缺口，账面有缺口，巨额缺口转化为职工养老金水平的巨额缺口。照理应该是缺口谁造成谁弥补，缴费额高达28%的职工已经超负荷承担了缴费责任，缺口责任当然与他们无关！这就意味着缺口完全由国家的责任缺失造成。既然缺口的责任完全在国家，当然应由国家通过履行责任加以弥补，岂能通过延迟退休年龄再次损害参保人的利益。
政府长期拖欠巨额社保历史欠账，回避社保欠账的支付责任，这是当前养老金支付风险的根本原因。只要国家及时归还社保欠账，充实社保基金，按照目前的缴费水平，不仅不会出现支付危机，缴费还会大大结余。即使将来供养比有所降低，替代率提高到80%以上，也不会出现什么支付危机。对此，郑秉文过去也曾提及：“我国将个人账户引入进来,但却没有解决转型成本的问题:没有认购券,没有转移支付,于是形成较大规模的空账。”此次他又说：“债务缺口没有测算。从建立制度之初到今天，中国始终没有一个相对完整和中长期、官方和相对可靠的债务精算报告，隐性债务和显性债务的测算至今没有准确统计，制度运行的近期、中期和长期财务预测从未发布过报告。这在任何一个国家似乎都是不可想象的，甚至可以比喻为没有石头可摸的一条河。”虽然指出了问题所在，但始终没有把它作为最关键的问题提出来，总在轻描淡写，绕开要害问题走，而仅在平均寿命，最低缴费年限，以及经济发展可能放缓等次要原因上做文章。
作为政府财政，不仅仅应该履行历史的偿债责任，而且应该承担对养老金现实支付的重要社保责任。养老改革初期确定的一个原则是将过去养老金全部由国家负担变为“国家、企业、个人三方共同担”。但是现在的养老保险缴费只规定了企业和个人的缴纳比例，国家应占比例则没有明确的规定，实际上已经被排除在外。目前财政资金用于养老金的转移支付只是以“补贴”的名义，作为弥补亏空的权宜手段而支付的。再来看郑秉文答记者问中提到的“多层次”，说什么“‘多层次’的制度结构一直处于失衡状态，第二和第三支柱严重滞后，在退休收入的替代率上小得可以忽略不计，所以，城镇居民的退休收入结构中第一支柱即基本养老保险的收入就占绝对优势地位，人们对第一支柱的依赖性自然就越来越大，甚至成为绝大多数城镇居民的唯一收入来源。”我认为现在所谓的“三支柱”，即基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险的划分根本就很不合理，而且含混不清，责任划分不明。所谓“基本养老保险支柱”中包括了国家、企业、个人三方面的缴费责任，却只明确了企业和个人的缴费比例，国家的缴费责任未作规定，实际上看已被取消。如《2011中国养老金发展报告》在谈到养老金支付出现缺口时说什么：“这意味着中国养老金制度潜在的财务风险已经出现显性化的苗头，甚至到了难以离开财政补贴的程度。”意思分明是：“难以离开财政补贴”就意味着严重的财务风险，财务不补贴才是正常的。显然，这实际上就否认了政府对养老金的支付责任。
其实，参照国际上通行的养老保险结构设计和我国的具体情况，合理的支柱划分应该是：国民基础养老保险（退休国民人人共享，国家财政筹资负担）、企业养老保险（企业缴纳记入个人账户）和个人养老保险（个人缴纳计入个人账户）这样三个支柱。只有如此才能做到国家、企业、个人三者共同合理负担，责任明确，既保障了公民退休后基本生活需求，又能实现职工个人多缴多拿，完全做到公平合理。根据这样的支柱划分，目前缺失的恰恰是应由国家负担的“国民基础养老保险”这一支柱。这是政府对公民养老保障支付责任的严重缺失，也是目前出现养老金支付危机的根本原因之一。国际经济合作与发展组织(OECD)预测，从2010年至2050年，各国政府在养老金上的投入占GDP比率将从8.4%升至11.4%。2011年我国GDP总量为471564亿元，按照这一比例，政府应投入养老金的金额应为471564亿×8.4%=3.9611亿元，接近4万亿元。而2011年我国各级政府财政补贴养老金仅有2272亿元，占GDP比重仅为0.48%，连1%都不到，相当于 OECD提出的各国平均占比8.4%不到17分之一，实在少得可怜，几乎到了可以忽略不计的程度。可见我国政府对于国民养老金支付责任的缺失达到了何种程度！一方面是政府对于企业社保历史欠账高达十几万亿元（根据1997年国务院体改办课题组测算数据），存在巨额偿债责任。另一方面政府对养老金的投入仅占GDP的0.48%，不到国际平均水平8.4%的17分之一，支付责任缺失到了十分严重的地步。既不还账，又极少支付。正是政府责任在这两方面的严重缺失，成为养老金支付当前和今后的严重危机的根本原因。
通过上述分析我们可以推知：如果政府全面履行偿债责任，还清社保历史欠账，即使国家财政不再投入一分钱，依照当前28%的缴费率和四比一的供养比，养老金替代率仍然可以达90%以上，就是说完全依靠企业和个人的缴费即可以确保充足的养老金来源，并保持合理的替代率水平，将目前低至世界警戒线以下的养老金替代率提高一倍以上。即使将来供养比降低到三比一甚至更低，养老金支付仍然会有保障，不会出现什么危机。再进一步，如果政府在清偿社保欠账的基础上，每年投入养老金的资金占当年GDP比率达到世界平均水平的一半，即达到4%约2万亿元以上，加上归还老职工的账户余额和当期企业和职工个人新缴纳的28%的数额（2011年收入16895亿），则养老金替代率即使提高到养老改革前的90%，养老基金仍然会出现大量结余。或者，即使企业和个人适当降低缴费率，养老金替代率也会保持在80%以上的合理水平，而且会保持较大的结余，在其他方面没有出现重大异常的情况下，绝对不会出现支付危机，根本用不着延迟退休时间。
最后请教郑秉文先生，在政府责任严重缺失，既不履行偿债责任，拖欠巨额社保欠账，回避“转制成本”，又不愿增加对养老基金的支付责任，致使投入养老金的资金仅占GDP的0.48%的超低水平，致使养老金支付出现危机的情况下，不去敦促政府尽快全面履行其偿债和支付责任，反而倡导延迟退休年龄，继续将政府缺失的责任转移到职工身上去，这于理何解？于情何安？而且，在目前缴费率高达28%，供养比为四比一，替代率反而远低于55%的世界警戒线，已经滑落到仅有42%的极端反常情况下，再去延迟退休年龄，法理何在？公平何在？还有，在我国平均年龄目前73岁的情况下，即使将退休年龄延迟到63岁，领养老金时间也仅剩下10年左右，远低于国外的平均15年至20年以上。如此以来，职工平均缴费达30多年，退休后领养老金平均只剩下10年左右，而替代率却仅有40%多，这种极端不公平不合理的事情岂能允许发生和存在？试问参保的哪个职工能够答应？
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2013-04-15 15:07:11
