但到了2008年1月，朝鲜在去功能化完成了75%后，其他国家提供的重油、设备和物资援助并没有到位，朝方开始犹豫，并以此为由，放缓了去功能化步伐。

与此同时，申报开始成为新的争议焦点。美朝在申报问题上主要存在三点分歧：一、钚材料数量;二、朝鲜是否存在浓缩铀项目;三、朝鲜与叙利亚是否存在核合作。由于这些分歧和争议的存在，朝鲜并未按照规定在2008年1月1日前完成申报。

经过各国间多轮磋商，以及美朝于2008年3月和4月在日内瓦和新加坡会晤，双方在申报和将朝鲜从“支恐国”名单除名问题上逐渐形成共识。朝鲜提交了宁边反应堆运行记录，美国可以此为依据计算朝鲜的钚数量。美国对此举是充分肯定的，称之为核查朝鲜核计划的“重要一步”。美国的义务则是在45日内将朝鲜从“支恐国”名单中去掉。

但是，就在朝鲜提交申报书当天，时任美国国务卿赖斯在《华尔街日报》撰文提出“验证”问题 ，要求对朝鲜申报予以核查。 朝鲜强烈反对美国将验证与“除名”挂钩的做法，而且提出，《10·3共同文件》并未包括验证条款。8月11日，鉴于美国并未在45天内完成将朝鲜从“支恐国”除名的承诺，朝鲜宣布“暂停去功能化作业，同时考虑按原状恢复宁边核设施”，并驱逐了国际原子能机构监督人员，局势骤然紧张。直至10月初，美国国务院助理国务卿、朝核问题六方会谈美国代表团团长希尔访问朝鲜，美朝就验证问题达成协议，美国宣布将朝鲜从“支恐国”名单中除名，朝鲜随后重新启动去功能化作业，表示接受去功能化阶段验证措施。

至此，在过去的6年左右的时间内，六方会议虽然周折和反复不断，在顿挫中艰难前行，但总体上维持了半岛稳定，更重要的是坚持了无核化和谈判解决分歧的大方向。但是这个进程未能持续下去。

2009年至今朝核问题的螺旋式升级

截至2016年11月，朝鲜已进行了五次核试验，其中第一次是在2006年，发生在因汇业银行问题和美方制裁而导致六方会谈中断之后。此后的四次都发生在2009年之后，而这期间六方会谈由于事态发展的步步升级、不断激化的恶性循环完全陷入停滞。

2009年1月20日，巴拉克·奥巴马就任美国总统。此前大约一年，主张对朝强硬的李明博接替卢武铉成为韩国总统。同过去一样，相关国家领导人变动再次给半岛局势带来了新的变化和不确定性。

新上任的奥巴马政府认为，朝鲜在小布什政府的后期已逐渐偏离了《9·19共同声明》和《2·13共同文件》中所做的承诺，在欺骗和讹诈美国的道路上越走越远，反对美国与朝做交易的声音开始在华盛顿形成“政治正确”——特别是在军界和国会山上。另外一个特殊的背景是，奉行自由主义世界观的奥巴马在竞选时反复强调改善美国的国际形象，并提出构建“无核世界”的主张，上任后更把推动国际核裁军和倡导全球核安全合作当作颇为优先的外交议程。这就出现了一个悖论，一方面奥巴马政府在朝核问题上不可能沿着小布什执政末期那种与朝鲜达成妥协的路径发展，但另一方面也很难完全走上示强的道路。

奥巴马在2009年1月20日发表的就职演说中对“美国的敌人”们宣称：“如果你们愿意松开拳头，我们就会向你们伸出手。”这一表述让人印象深刻。希拉里·克林顿在出任国务卿前的参议院听证会上的发言，也显示出奥巴马政府在处理美朝关系时会比小布什政府采取更为灵活和开放的措施。

然而，朝鲜对这种缓和性姿态没有马上给以积极回应，入春后发生的一系列事件导致局势骤然升级。3月，朝鲜扣留两名在中朝边境地区采访时未经允许进入朝境内的美国女记者，同年8月美国前总统克林顿赴朝斡旋带回了她们。4月5日，朝鲜宣布发射“光明星2号”试验通信卫星，紧接着在23日宣布退出六方会谈。4月25日，朝鲜外务省宣布，已开始对从试验核反应堆中取出的乏燃料棒进行再处理。5月25日，朝鲜进行了第二次核试验。朝鲜采取这种强硬姿态，显然是基于对形势的研判对继续谈下去失去了兴趣，更加倾向于走拥核的道路。很难判断朝鲜这样做是因为韩国的政治变化，还是对六方会谈失去了信心。

2009年6月12日，安理会以15比0全票通过第1874号决议，对朝鲜核试验表示“最严厉的谴责”，要求朝鲜立即全面执行第1718号决议。决议还对限制朝鲜进出口武器、检查进出朝鲜的船只、在公海检查与朝鲜有关的船只及防止外部资金流入朝鲜并被用于研发导弹和核武器等作出明确规定。

2009年10月4日至6日，中国总理温家宝访朝，与朝鲜领导人金正日举行会见，期间再次做了劝说工作。随后形势在2010年1月出现些许缓和，朝鲜表示愿意在六方会谈框架内与美方签订和平协议，条件是六方会谈前先取消对朝鲜制裁。美方则要求应先重启六方会谈，在会谈框架内讨论缔结和平协定。

2010年3月26日，“天安号事件”爆发。韩国载有104人的“天安”号警戒舰在黄海朝韩两国争议海域白翎岛和大青岛之间巡逻时，船尾发生不明原因爆炸后沉没，造成46名船员遇难。美韩立即指责是朝鲜潜艇向天安号发射鱼雷造成爆炸沉没，但朝鲜从未承认是自己所为。俄罗斯参加了事后开展的国际调查，而中方没有参加。

此事导致韩国宣布中断与朝鲜的贸易、交流与合作。这一突发事件无疑进一步加剧了各方不信任，并造成半岛局势再度滑向新的紧张状态，尤其美韩此后对朝鲜的不信任感和对立情绪日益深化。

5月12日，据朝鲜《劳动新闻》报道，朝鲜科研人员在开发核聚变反应技术方面取得了“值得自豪的成果”。在韩美外交和国防部长“2+2”会谈后不久，美国国务院和财政部以支持朝鲜大规模杀伤性武器为由，对朝鲜5家实体和3名个人实施制裁。

这期间中方不间断地做工作，力图恢复六方会谈。 2011年3月15日，朝鲜外务省发言人表示，朝鲜将无条件地参加六方会谈，且不反对在六方会谈中讨论铀浓缩问题。这一年10月，朝分别与韩国、美国、俄罗斯代表会谈，表示愿意无条件重返六方会谈。

但这年12月17日，金正日突然病逝。还有一件发生在2011年的国际大事需要提及。这一年2月，作为“阿拉伯之春”的一环，利比亚出现反对卡扎菲的示威游行，并很快演化为内乱。3月17日，联合国安理会通过“1973号”决议，决定在利比亚设立禁飞区。3月19日起，法、英、美等西方多国对已经在2003年宣布放弃大规模杀伤性武器的利比亚发动空中军事打击。10月20日，卡扎菲在苏尔特落入反对派手中后惨死。而卡扎菲在动荡局势下的最后演讲中提到，金正日会看着我笑。 确实，朝鲜密切关注着利比亚的事变，朝鲜《劳动新闻》4月18日发表文章宣称，“近年来，迫于美国的强权和压力而中途弃核的一些国家的悲惨遭遇，更加明确地证实了朝鲜的选择何等明智和正确”，“这样才能保证国家和民族的自主权”。

利比亚局势和阿拉伯之春或许对朝鲜沿着核道路走下去有所影响，但当时朝鲜仍然同意继续对话，直到2011年底金正日去世之前，他一直强调“无条件重启六方会谈”的立场。金正日的小儿子金正恩接班之初，围绕朝核问题的沟通仍沿着金正日去世前的轨道行进。

2012年2月23日至24日，在六方会谈一时仍无法重启的情况下，朝美第三次高级别会谈在北京举行。双方再次确认履行《9·19共同声明》，认为在签订和平协定之前，停战协定是朝鲜半岛和平与稳定的基石。双方同意同时采取一系列建立信任的措施，以改善朝美关系。

2月29日，朝、美国分别同时公布了在北京达成的协议内容，此即后来人们所说的“2·29协议”。双方分别公布的内容并不一致，但综合起来大体包括：朝暂停核试验和远程导弹试射，暂停铀浓缩活动，允许国际原子能机构对其进行核查监督;美方表示不敌视朝鲜，愿意改善关系，扩大交流。美将向朝供24万吨营养食品。

在此后双方讨论落实协议的过程中，对协议是否包括卫星的解释存在差异 ， 朝鲜认为“2o29协议”中暂停远程导弹试射并不包括发射卫星;而美方则坚称是包括的，这可能是最说不清楚的一笔糊涂账。

2012年4月13日上午，朝鲜发射了首颗应用卫星“光明星3号”，美国政府随后宣布将不会履行与朝先前达成的粮食援助协议。5月2日，联合国安理会朝鲜制裁委员会更新制裁名单，新增3家朝鲜实体。5月13日，朝鲜第十二届第五次最高人民会议修改宪法，序言中写道：“金正日同志使我们祖国变成不败的政治思想强国、核拥有国、无敌的军事强国。”

2012年12月，在成功使用“银河3号”火箭将“光明星3号”卫星送入预定轨道后，金正恩领导下的朝鲜于2013年1月宣布，将进行第三次核试验。

6月18日，美国总统奥巴马指责朝鲜继续对美国构成严重威胁，宣布把对朝制裁举措延长一年。12月12日，朝鲜宣布成功发射了第二颗“光明星3号”卫星，外界普遍认为朝鲜发射的是“大浦洞2”导弹。2013年2月12日，朝鲜进行了第三次核试验。3月7日，安理会一致通过第2094号决议，对朝鲜实施第三次核试验予以谴责并采取新一轮制裁措施。4月2日，朝鲜原子能总局发言人表示，朝鲜将重新启动曾于2007年关闭封存的宁边5兆瓦石墨减速反应堆。

进入2014年，自韩美“关键决断”联合军演于2月24日启动后，朝鲜频繁发射类似导弹的飞行物及火箭炮。

2015年5月20日，朝发表声明，称该国的“核打击能力已经实现小型化和多样化”。

事态在2016年进一步升级，对立双方针尖对麦芒。1月6日，朝鲜进行第四次核试验。1月13日，韩国总统朴槿惠在记者会上表示，韩国政府将研究有关引进末段高空区域防御系统(THAAD，即“萨德”系统)事宜。

2月7日，朝鲜宣布用远程火箭发射一颗卫星。3月2日，联合国安理会召开会议，以15票赞成一致通过了涉朝鲜问题的第2270号决议，决定实施一系列制裁措施。

2016年3至4月，韩美举行了大规模的 “关键决断”和“鹞鹰”联合军演，有超过30万名韩国军人和1.7万名美国军人参加，航母战斗群、战略轰炸机等战略武器也加入演习。无论武器质量还是官兵数量，均为历次军演之最，并将对朝“斩首作战”列为演练内容。从20世纪70年代以来，美韩几乎每年都举行“关键决断”“乙支自由卫士”“协作精神”等联合军事演习，近些年演习规模日趋增大、针对性日益增强。 作为应对和准备，朝鲜往往会动员军民进入战备状态，调动军队布防和征召后备役增强常备军。可以想见，这不仅制造紧张气氛，也耗费大量人力物力财力，给朝鲜国民经济带来沉重的负担，也严重影响到民众生活。

朝鲜随后五次试射舞水端导弹。6月1日，美国财政部称朝鲜为“头号洗钱机构”，并于7月6日首次把朝鲜领导人金正恩列入制裁名单。7月至8月，朝鲜又向半岛东部海域发射数枚飞行距离为500公里的导弹。

8月22日，韩美启动“乙支自由卫士”年度联合军演。为了抗议美韩军演，朝鲜又于8月24日向朝鲜半岛东部海域发射一枚潜射弹道导弹。9月5日，朝鲜再次向海上发射了三枚弹道导弹。9月9日，朝鲜进行了第五次核试验。

在朝鲜第五次核试82天后，联合国安理会于11月30日一致通过了针对朝鲜第五次核试验的第2321号涉朝制裁决议，其中最受关注的部分是对朝鲜最大的重要出口物资——煤炭出口总量设定了限制。中国呼吁各方还是应尽快重启对话，以和平、外交和政治方式解决问题。

回顾奥巴马政府两任的八年，美国总是将朝核问题和朝鲜内部问题放到一起考虑。 确实，媒体关于朝鲜政权“残暴性”的说法在国际社会引起广泛的不安。奥巴马采取的是对朝“战略忍耐”政策，其内涵就是，无论朝鲜怎样显示姿态，美国就是不对朝鲜的安全关切做任何实质性回应。你想接触我就跟你接触，但不会谈出什么具体进展，你要对抗我就强化制裁。归根结底是要通过不断地施加压力来促使朝鲜政权垮台，即所谓以压促变。

尽管美国通过纽约、平壤、吉隆坡等渠道与朝保持着秘密和半公开的双边接触，但只要朝拒绝拿出弃核姿态，这种接触的作用就十分有限。 2009年以来的事态显示，奥巴马政府这种隐形的强硬对朝政策与朝鲜坚决的拥核意志相遇，彼此负面印证，不仅没有缓解半岛紧张局势，而且成为局势呈现螺旋式恶化的滑轨。

随着朝鲜核导计划不断取得新的进展，美国对朝鲜的“忍耐”正在快速消耗。据说华盛顿已经在重新评估朝鲜对美国本土的威慑潜能，至少可以判断，朝最终获得这种能力的“时间轴”是缩短了。而美国国内政治中的反朝、厌朝情绪日甚，关于朝鲜国内事态的真伪难辨的负面报道充斥媒体，国会山上指责奥巴马政府对朝“软弱”“无能”的声音越来越响亮。特朗普执政后，把朝核问题当作在亚洲需要优先处理的安全挑战，从军界、战略界也传出美将与同盟国调整、完善对朝“定点打击”预案的消息。这又给朝鲜半岛的未来蒙上了新的不确定性。

对中方来说，一个新增加的严重关切是，2016年7月8日，美韩宣布在韩国部署“萨德”反导系统。 “萨德”系统使用的AN/TPY-2型X波段雷达，号称当今世界上最大、功能最强的陆基移动雷达。根据工作模式的不同，该型雷达的最大探测半径在1200千米至2000千米左右，对于弹体尚未分离的上升段中远程和洲际导弹的探测距离在2000千米以上，且能在580千米左右的距离精确评估目标弹头的预计位置或假弹头。

即便基于最谨慎的估计，该型雷达如果在韩国部署，也将能对中国东北、华北、渤海、黄海的部分地区进行照射，这将一定程度上削弱中国的战略威慑能力，破坏东北亚本就十分不对称的战略平衡。考虑到美国在西太平洋地区已经有强大的导弹防御体系，韩国部署的“萨德”系统如果与日本的两部X波段雷达、关岛的“萨德”系统组网或共享情报，并与该地区美、日、韩大量的海基宙斯盾、陆基爱国者系统配合，美国的预警和拦截能力将因此得到大幅加强，这将更进一步危及到中国的战略安全。

中国还担心在韩国部署“萨德”系统仅仅是美国在亚太以零和方式寻求己方绝对安全的一个新的开端，且已有消息称，美国还意图在日本和东亚其他国家部署“萨德”系统。如此下去，中美间将不得不面对更严峻的战略平衡问题，亚太地区战略领域的军备竞赛将愈发难以避免。

2017年2月27日，韩国国民在位于首尔的乐天集团总部前参加抗议示威活动，并高举反对乐天出让“萨德”用地的标语。图片来源：新华网

朝核问题将向何处去？

朝核问题下一步何去何从，令人关注。从目前趋势看，有三种局面可能出现：

第一种局面，继续目前“制裁-试验-再制裁-再试验”的恶性循环。朝鲜相对封闭，独立性较强，制裁虽能造成很大压力，但不会使国家撑不下去。而制裁之下的朝鲜更不会放弃核开发，事实上，朝鲜正是在受到制裁后才开始核试验的，五次核试验也是在一次比一次严厉的制裁之下发生的。因此不难判断，这种局面会使朝核问题拖下去，制裁升级和朝鲜核导试验相互刺激的循环反复出现，直到朝鲜核导技术达到“临界点”。届时，反对朝鲜拥核的各方将面临两难选择：是采取极端手段导致不可控的结果？还是容忍朝鲜拥核？

导致上述局面难以改变的原因有以下两个方面：一是朝拥核决心十分坚定。在过去半个多世纪里，朝鲜一直受困于外部安全压力，多次参与和平谈判未能获得安全保障，加之这些年发生在其他国家的事例，导致其不断明确和强化了拥核自保的选择;二是美不愿在朝核问题上做任何妥协，不能与朝做交易，这在美国各界已成为高度政治共识，特别是在军界和战略界。同时，美国心有旁骛，借半岛紧张局势不断强化在东北亚的战略部署和军事活动，不能聚焦于解决朝核问题。考虑到美国政策的惯性 转弯阻力很大。美国新任总统特朗普是否能摆脱旧的惯性，仍存在疑问。

如同以往，每当美国试图调整对朝政策，选择军事手段的声音就会上升，而每次分析权衡之后，就会意识到无论何种军事方案，都将不可避免地带来巨大的平民伤亡，而且结局难以控制。而军事解决选项的存在，也是造成半岛局势不稳定和相关国家间不互信的重要根源之一。随着当前局势不断趋近“临界点”，美国对其动作更谨慎的评估，以及中美和其他相关国家对下步对策更好的协调，就显得愈发重要。

第二种局面是朝鲜政权垮台，这是美韩最期待的。 美对朝政权长期采取不认可和敌对的立场，“政权更迭”一直是其对朝政策的主要目标，这也是奥巴马政府“战略忍耐”政策的重要立足点。在很大程度上，美对朝不断加大制裁力度，只压不谈，就是期待能以制裁促使朝鲜内部发生变化。而对朝接触、对话在美国内易被视为助朝稳定，阻碍实现其政权的垮台。这也导致朝鲜认定美国不愿放弃对朝敌对政策，因而要强力应对。但现实情况是，近年朝鲜国内农业和经济进入恢复阶段，民生状况相比最困难时期有了改善。金正恩接任朝鲜最高领导人后已基本稳住局势，虽然朝鲜国内政策和表现令外界反感，但将解决核问题的希望寄托于朝政权短期内崩溃恐难以实现。

第三种局面是恢复对话和认真谈判，使核问题得到缓和甚至解决。 应该承认，重启对话并不容易，因为多年来美朝间已极度互不信任，六方会谈的起伏甚至倒退也削弱了各方的信心。但过往的经验证明，对话的好处也是显而易见的：一是对话可以稳定朝核态势，为解决彼此关切创造条件;二是对话是通往达成协议的必由之路。

六方会谈经过艰苦谈判曾经达成《9·19共同声明》、《2·13共同文件》和《10·3共同文件》，凝聚了各方最大共识，为政治解决提供了路线图。导致会谈的破裂恰是因为达成的共识和协议得不到贯彻执行，而会谈停滞后才出现朝核问题不断升级。

值得注意的是，近年朝鲜在发展核导技术上一步一个台阶，朝核问题的现状和谈判的基点已远远脱离了2003年启动六方会谈时的原点。若能再度恢复对话，各方能否现实、理性地接受上述事实，不预设任何前提地谈起来，这将是决定对话能否成功的重要因素。 换言之，任何一方如果刻舟求剑般地试图回到过去，那么对话仍可能无法成功。所以，目前看，中方提出的“双暂停”可以是一个现实的起点。

在2017年3月在中国人大和政协两会的记者招待会上，王毅外长指出：“为应对半岛的危机，中方的建议是，作为第一步，朝鲜暂停核导活动，美韩也暂停大规模军演，通过‘双暂停’摆脱目前的安全困境，并且使各方重新回到谈判桌前。之后，按照‘双轨并进’思路，将实现半岛无核化和建立半岛和平机制结合起来，同步对等地解决各方关切，最终找到半岛长治久安的根本之策。”换言之，中方提出的“双暂停”是并行不悖、相辅相成、缺一不可的。

在2017年4月于美国佛罗里达州举行的中美元首会晤及首轮中美外交安全对话中，中美双方就朝核问题深入交换了意见。中方重申坚持半岛无核化、坚持维护半岛和平稳定、坚持通过对话协商解决问题，表示将继续全面执行联合国安理会涉朝决议。中方介绍了解决朝核问题的“双轨并行”思路和“双暂停”建议，强调希望找到复谈的突破口。中方还重申反对美方在韩部署“萨德”反导系统。在这次会晤中，双方确认致力于实现半岛无核化目标，同意就半岛问题保持密切沟通与协调。会晤为中美及相关各方增进了解带来了信心，也为未来在东北亚地区营造一个更具包容性的安全环境带来了希望。

总之，在半岛问题上，中国的利益在于确保无核化和防止东北亚乃至亚太的和平安全环境遭到破坏，中国的责任在于积极主动发挥作用，以和平方式实现上述目标，最终达成半岛和平协议，与各方共同努力营造一个和平、合作的地区环境。 同时，中国也要坚决阻止和防止半岛发生大的动荡和战乱。只有坚持对话，用安全换安全，才能走出东北亚安全局势的“怪圈”和“死结”，避免让东北亚成为一片“黑暗森林”。

(傅莹 作者系中国全国人大外事委员会主任委员、中国社科院国家全球战略智库首席专家)