刘尚希：房地产税应该是中央立法 给地方授权

日前，财政部部长肖捷在《党的十九大报告辅导读本》中撰文表示，按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施，逐步建立完善的现代房地产税制度。同时，文章还提到适当增加地方税种，形成以共享税为主、专享税为辅的具有中国特色的中央和地方收入划分体系。税制改革一直是大众关注的焦点，那么，下一步房地产税如何推进？个税如何调整？中央和地方财权和事权如何划分？

2017凤凰网财经峰会将于12月2-3日召开，凤凰网财经专访中国财政科学研究院院长刘尚希，对此一一解读。刘尚希将出席凤凰网财经峰会“十九大后的新增长周期”分论坛，敬请关注。

房地产税应该是中央立法，充分授权

凤凰网财经：财政部部长肖捷日前撰文表示要按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度。您怎么看这部分表述？

刘尚希：肖部长的表述对房地产税改革进行了大致描绘勾画，最终结果如何还要看全国人大立法。社会各方面都在探讨房地产税，各种因素都会影响房地产税的立法，肖部长的表述具有权威性。但房地产税很复杂，现在还没有到铁板钉钉程度，目前还只是一种预期。不过，肖部长文章里透露了几层意思：

第一，房地产税和其它税的关联性，比如房产税是持有环节的税，交易环节的税可能适当进行调整联动改革。

第二，按评估值来征收。一般来说，房地产税通常是按评估值征收，很少按面积征收。但到底怎么评估，谁来评估，评估周期、基准怎么确定，有待进一步明确。房地产税作为一个地方税种，不同的区域评估肯定不一样，可能让地方选择适当的评估模式、方法、基准，税率也可以由地方选择，像资源税一样。所以，房地产税不会是全国各个地方完全一样，应该是在中央统一立法的框架下，让各个地方能有空间结合当地实际情况因地制宜，确定税率、税基以及征收具体办法。这就是肖部长在解读十九大报告里提到的充分授权，下放一部分税权给地方，包括房地产税在内。如果考虑这一层因素，房地产税的立法也有可能是框架性的立法，它不会很细。在框架性立法基础上，由地方依据中央统一的房地产税法具体化，让地方在房地产税这个税种上有更多自主权。

凤凰网财经：那目前，立法进展如何？有没有达成统一的意见？

刘尚希：立法现在到什么程度，我也不太清楚。它涉及到大家对房地产税的认识，以及房地产税与其他税种的联动。房地产税出台，其它税种可能要相对调整，比如交易环节税种是保留还是取消。中国这么大，各个地方差距也比较大，对不同地方影响也不一样，给不同地方带来的财政收入也不一样，不能孤立地把这个税种推出来，要统筹考虑地方税问题。同时，房地产税立法的进展还要考虑到房地产市场的变化。在房地产市场长效机制的建设方面，房地产税既有房也有地的问题。

我国土地所有制有两类，土地涉及到使用权，法律上怎么说清楚。此外，还涉及到纳税人，比如城乡全覆盖还是只针对城市征收、小产权房如何处理等。比如还有城中村，变成城区后，集体土地上盖的房子，其市价跟周边国有土地上的房子市价几乎没什么区别，这一类怎么涵盖？两种土地所有制下的房子性质完全不一样，所以，这些都要考虑清楚。

凤凰网财经：那目前可能哪部分分歧最大？   

刘尚希：这些问题都有不同的认识。比如两种土地所有制，立一个统一的房地产税法，怎么都涵盖进去？再比如在北京二环内，一套小房子也是很值钱的，可能一平米十来万，但是住房拥有者不一定有收入，按评估值来征收，即使税率定很低，可能也交不起，那么又怎么免征、优惠？十九大报告提民生福祉是根本目的，房地产税虽小，但对经济、社会、民生和公平都会产生重大影响，小税种，大问题。所以，一定要考虑好方方面面的问题。

凤凰网财经：这么复杂的话，能很快或者三至五年推出吗？

刘尚希：那得看这些问题研究到什么程度了，要研究清楚了就快，要没研究清楚就慢。

凤凰网财经：国外有没有比较好的经验可以参考？

刘尚希：没有可以照搬的东西。法治环境不一样，起步基础不一样，老百姓的认识不一样，这个尤为重要。另外，我们国家各个地区发展不平衡，国外房地产税多数交给地方政府主导，而我们是中央统一立法，在这种情况下怎么照顾各个地方差异，这些都是难题，需要探索创新。

凤凰网财经：很多老百姓理解征收房地产税是为了打压房价，征了房地产税，房价就会降，这里面存在误读，一些专家后来澄清，房地产税是作为地方税种增加税收的逻辑来制定的。您怎么看？

刘尚希：作为地方税收来说，各地差异很大，对有的地方来说，比如深圳，如果征房地产税，税收会大大增加，但是它恰恰不靠房地产税来增加财政收入。而一些真正税源不足的地方，即使征收房地产税，也不会带来多少收入，从实际结果来看，是有悖论的。   

凤凰网财经：那征收总得有一个理由，为什么征收？

刘尚希：总得有理由，就是作为财产保有环节，这个税种对住宅而言是缺失的。从税制完善角度看，对财产保有环节征税，这个理由说得通，但也并非是非正不可，还得看具体条件。作为一个地方的税种，它比较稳定，税基不易流动，从税基稳定性来看适合于成为一个地方税种，有些地方发展起来了，税收就增加了，而对一些欠发达地方来讲，只能说是一个有增长潜力的税种，不可能是一开征立马能解决地方多少收入，实际解决不了多少问题。

凤凰网财经：可能更多目的在于建立现代税收体系的一个必要环节，是吗？

刘尚希：对，完善税收制度。针对财产征税是有必要的，这个对调节贫富差距还是有一定作用，但是这个功能是理论上的，实际作用涉及到税制怎么去设计，怎么去征收，这些都很复杂，并非有人想象的那样简单。税收调节贫富差距，它也是双刃剑，如果说税制设计科学，与征收能力匹配，它能发挥正面作用，若是相反，可能产生逆调节，加大贫富差距。不要有线性思维，以为这个税种一出就能达到调节的作用，它是有很多前提条件的。前提条件不具备，可能适得其反，就像药一样，如果吃对了，叫对症下药；如果吃错了，反而招致新的病。

凤凰网财经：目前有一些观点，由于可以出让的土地变少了，过去大量靠土地财政维持地方收入的路径可能难以维继，所以要开发一个新的税种，来对冲土地出让金下滑，维持地方收入水平。

刘尚希：设想是可以的，但设想还得有可行性。另外，地方是不是非得要有一个主体税种，这在肖部长的解读文章里也提到了，未来的税收划分模式是共享税为主，专项税为辅，所以不要一根筋，非得要打造一个地方主体税种。中国发展很不平衡，各个地方主体税种都会不一样，怎么去打造？税制的全国统一性与发展的地域差异性如何结合平衡，难度是非常大的。

土地出让金与房地产税是两码事，土地出让得差不多了，要打造一个新的税种，这是一种牵强附会的关联。土地出让金是财产使用权的转让，有没有税都得转让，不能白送，而转让土地就应该按市场方式，它与市场化、城市化过程是联系在一起的。这个与房地产税没有任何关联，逻辑上八竿子打不着的事。要说有关联，也只是涉及到税基确认的问题。

可以预见，很多地方房地产税成不了一个主体税种，尤其在县域。还有在区域竞争情况下，如果地方有一点税收自主权，没有哪个地方会把本地房地产税率搞得很高，如果税很高，房子走不了，人就走了。当然，如果运用得好，房地产税可以成为调节城市人口的一个手段。

凤凰网财经：不会太高？

刘尚希：不会太高，这也得根据各地实际情况去确立。

凤凰网财经：比如上海和重庆的试点，算成功吗？

刘尚希：重庆和上海试点很难说成功或不成功。因为没有一个统一的评判标准，它无所谓成功或不成功，无非就是通过试点来摸索一些正反方面的经验，是改革的探索。

凤凰财经：那又哪些益处？   

刘尚希：益处就是试水了，针对个人家庭房产税征收过程中积累了很多经验，即使有教训，那也是有益处的。效果跟目标联系在一起，如果目标没明确，则无所谓效果。事先没有把目标定为打造成为一个地方主体税种，而是征多少算多少，也没有说要利用它调节房价，从房价角度也未发挥作用。它只是一个试点，不要拔得太高，试点就是改革中的探索。

凤凰网财经：既然征收房地产税很难达到以上说的两种效果，而且设计过程又很复杂，除了名义上说完善税种的依据，还有什么理由来征收？

刘尚希：任何一个税种都是这样，每一个税种都会涉及到系列复杂问题，个人所得税、企业所得税、增值税都是如此，没有人会说征税很简单。

凤凰网财经：会不会为征税而征税？

刘尚希：国家要有税收，必须完善税制。从整个税制或者地方税体系建设来看都必须去做，不是可做可不做。要完善健全地方税体系，也要使税收尽力发挥调节公平的作用。

凤凰网财经：有观点认为，房地产税可以在困难地区先行实施。您怎么看？

刘尚希：我不知道这种观点提出的理由是什么？是筹集收入吗？不是有房子就能筹集到税收的，必须有税源，有收入，天上不会掉馅饼。如果这个地区经济不困难，仅仅财政困难，老百姓比较富，这个观点还有一点意义，通过开征房地产税可以让地方筹集到相应财政收入。如果这个地方财政经济都困难，老百姓收入也不高，这个观点就毫无价值了。

凤凰网财经：肖部长的文中还提出，科学确定共享税中央和地方分享方式及比例，适当增加地方税种，形成以共享税为主、专享税为辅，共享税分享合理、专享税划分科学的具有中国特色的中央和地方收入划分体系。具体中央和地方税种分享模式怎么合适？中央和地方事权和支出责任划分问题如何推进？

刘尚希：这个是指主要税种都由中央与地方分成，地方独有的专项收入都是一些小税种，所以现在要打破地方搞一个主体税撑起地方收入半边天的想法。现在的共享税模式具体比例可以调，增值税原来是七五、二五分成，现在调到了五五分成，所得税原来是地方六中央四，现在变成中央六地方四。具体怎么调，就要看中央与地方事权及支出责任划分情况。事权和支出责任划分清楚了，收入分享比例调整就有依据了。

个税改革应该设计得简单一点

凤凰网财经：个税改革也是牵一发而动全身，具体进展如何？您认为个税哪些地方亟待调整？

刘尚希：我也不清楚进展，不过方向十年前就定了，分类与综合相结合。我认为，一些分类征收的税目需要调整，比如五花八门的稿费、劳务收入等。不过舆论似乎最关注的是免征额，即俗称的起征点，这也引导政策老是调整起征点。个人所得税怎么改？首先是定位，个人所得税的存在到底是为了什么。一般有两个目标，一个是筹集财政收入，还有一个目标是调节收入分配，缩小贫富差距。这两个目标怎么匹配取舍，是调节分配为主还是筹集收入为主，不同的认识会导致个税设计不一样，导致个人所得税改革方案也会不同。

凤凰网财经：您认为哪个顺序应该排在前面一点？

刘尚希：税收作为财政的一部分，从财政的角度来说，任何税种首先应当是要筹集收入，怎么筹集收入？公平地筹集收入、低成本筹集收入，不要让大家感觉不公，挖空心思去偷逃税避税。同时为了方便征收管理，个人所得税应该越简单越好。搞得很复杂，逃税避税空间就很大，像美国个人所得税太复杂了，百分之八九十的家庭都得雇税务师替他纳税，社会成本很高。当然养活了一大批人，几十万上百万的人替纳税人来提供缴税服务，如果要培养这样一个服务产业，可以搞很复杂的个税制度，但从整个社会效率来说是不划算的，而且会导致新的不公平。

所以尽可能简单明了。简单明了是税制改革早就提出来的原则，也是全球的方向。美国早期的个税也是十几个累进级次，现在也大大简化了，只剩五级。我们原来也是九级，现在七级了。简化到极致就不是累进税而是比例税或单一税。比如俄罗斯就采用单一税率。税制大大简化后，偷逃税动机也没有了，筹集收入的功能大大强化，征税成本大大降低，但可能和一些人想法不吻合，公平、调节收入的作用可能弱化了。所以，要确定好定位，如果想要利用个人所得税调节收入分配，只能设计得比较复杂，要考虑到不同家庭的情况，并设计各种条款，但是越复杂，漏洞越多，偷税漏税动机就越强烈，促进公平的作用也会同时弱化，甚至起反作用。