看不见的较量：一个县城的利益扭曲及社会政治后果_凤凰网 (ifeng.com)

欧阳静

江西财经大学财税与公共管理学院

【导读】近期，一系列社会热点事件屡屡刺激公众神经，其背后的县域治理困境也再次凸显。

本文基于对一个典型县的深入调查，揭示出当前县域治理的深层问题。作者认为，县域治理本身是一项系统性工程，需要厘清县域环境中发挥不同作用的多种“能动者”角色。文章从活生生的“能动者”视角出发，分析了一个县城权力江湖中的官员、商人、混混、“钉子户”、普通民众等能动者及其相互关系。

作者指出，只有充分剖析能动者之间的权力碰撞、利益结盟和力量对比，才能把握县域治理症结。在一段时间内，一些官员与普通民众相脱离，与商人、混混等本地强势群体形成了一种以谋取公共资源为目标的“分利秩序”。近年来实施的反腐和扫黑双重举措，其用意就在于打破由强势群体所结成的县域利益联盟，重建以公共规则和公共利益为基础的合作机制。“郡县治，天下安”，如果县域治理无法现代化，将深刻制约国家治理体系与治理能力的现代化。

本文原载《文化纵横》，原题为《治理体系中的能动者结构：县域的视角》，特此编发，供诸君思考。

治理体系中的能动者结构：

县域的视角

十八大以来，党和国家实施全面从严治党和全面依法治国战略，这将有利于优化县域治理结构；2018年国家开始实施的扫黑除恶专项斗争，则正在重塑基层治理的基本结构。反腐和扫黑的双重举措，其用意在于打破县域治理结构中由强势群体所结成的利益联盟，从而重构县域治理结构关系，建立基于公共规则和公共利益为基础的合作机制。本文将从分析县域内的能动者及能动者之间的结构关系出发，探讨反腐与扫黑的针对性所在，勾勒基层治理现代化面对的基本问题。

目前大多数研究将政府治理主体层面的结构视为一个抽象的或是整体主义的党政组织或社会组织，而不是具体的行为人。虽然一些实证研究也关注到了具体行为和角色特征的治理主体，如作为“企业家”或“资源汲取者”角色的政府，或作为“治理者”的新士绅、宗族等。但这些研究着重于单个治理主体的角色和行为，而非治理主体间的结构关系。

▍什么是能动者视角？

能动者视角是一种不同于整体主义视角的分析路径，近年才引入地方政府治理研究中。能动者视角的优势是将县乡领导干部独立出来，作为一种结构性影响力量，以强调这一群体对县域决策和政策执行的主动性和能动性，这很大程度上突破了整体性和抽象化的治理主体形象，从而使我们看到了政府内部中具体的、有主体意识的“战略性群体”和“多重形象的”政府官员。

毫无疑问，县乡领导干部，特别是作为地方政府一把手的县委书记，在县域政治、经济发展和社会治理中扮演着重要的角色和作用。但如果我们将影响县域政府治理的其他能动者也纳入到分析视野中，我们会发现，县域治理中的能动者将不仅有县乡领导干部，而且还有商人、混混、钉子户和普通民众等其他能动者。所以，如果我们能关注到县域政府治理中的不同能动者，那么关于县域政府治理主体的结构研究不仅会变得更为全面、客观和丰满，而且也便于透视政府治理能动者之间的结构关系、规则运用和治理能力等政府治理实践中必须面对和解决的问题。

笔者秉承定性研究方法的传统，于2012年至2018年的暑期在中部D县开展田野工作。文章的案例均来自笔者在D县的观察与体验。

▍县城：能动者的权力江湖

从目前县域治理中具有影响力的行为主体看，至少有以下几种类型能动者，他们是领导、普通干部、商人、混混、钉子户和普通民众。

（一）领导

领导是指具有实权的县级、科级领导干部，也即基层干部通常所说的“领导干部”，具体包括县四套班子（县委、政府、人大、政协）中的县级领导和各乡镇、县直部门的正科级领导。这些领导干部对县域政策和具体事务一般具有决策权和最终处置权。

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