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教训三：失败的根源是组织和体制民航总局的作用有多大？
中国20年来民用航空工业的发展是一个失败，用业内人士普遍的用语来形容，是"屡战屡败
"或者"屡败屡战".但很多人不愿承认，走上这条失败之路恰恰就是从抛弃运10平台开始的。
那么，为什么要抛弃运10？
有一种解释说，运10是"四人帮"搞的项目，所以运10下马是政治原因。实际上，上运10项目
并且放在上海是毛泽东提议的，立项是周恩来批准的，项目的协调是叶剑英负责的。与运1
0同时期的还有上海航天项目，不但没有被抛弃，反而成为今天中国的骄傲。
运10的下马离不开高层领导人的决定，这用不着讳言。从1976年"四人帮"垮台到1980年代初
期，国家领导人、政治路线和政策方针都经历了剧烈的变更。运10试飞阶段的许多政府领导
人都是经历了文革迫害而重新恢复工作的人，他们不可能十分了解在文革期间上马的运10项
目。回顾历史，我们不能简单地评价当时领导人的决策，因为存在一个关键的问题，即有关
运10的信息是如何传达给他们的。如果一方面领导人听到的信息不符合事实，而另一方面这
种不实之词又源源不断地灌输给他们，那么这一问题就属于体制性问题。
有人指责民航总局是扼杀运10的主要力量。1981年1月，民航总局向中央财经领导小组提交
的《对国产运10飞机的几点看法》中曾经明确表示不会购买运10，其理由是："运10型飞机
基本上是测绘仿造波音707－720型飞机，改换了机翼，缩短了机身，减少了起飞重量和商载
。即使运10飞机达到了波音707型机的水平，也不过相当于六十年代初期国外第一代喷气客
机的水平"，"运10飞机还有不少重大技术问题有待解决，要能投入航线使用还要经历一个较
长的时期"，"目前还缺乏足够的资料对其技术经济性能恰当的评价"，这一表态直接断绝了
运10的市场前景。尤其是在1977－1985年期间担任国家民航总局局长的沈图因"严重违反外
事纪律，以权谋私"而被撤销中央委员职务的消息于1987年由《第十二届中共中央委员会第
七次全体会议公报》公布后，更给了一种怀疑以想像的空间：民航总局对运10的否定，可能
有为大规模购买外国飞机铺平道路的动机。
但问题在于，尽管民航总局的否定会对最终决策产生影响，如果国家决策人能够意识到运1
0平台及其技术能力的重要性，完全可以让运10继续试验、改进下去，更不可能因为只差区
区3000万的研制经费而被迫下马。事实上，到1980年代中期，以邓小平在70年代末提出"科
学技术是生产力"所引发的自主研发热潮，已经让位于引进技术和引进外资的"以市场换技术
"热潮。就在运10下马前后，中国汽车工业中的红旗和上海牌两个产品开发平台也被抛弃了
。在这种大势下，一个自主开发的运10平台乃至本土技术能力的发展都在决策人的视野中变
得无足轻重。
和平让人麻痹，麻痹让人分不清芝麻和西瓜。直到1991年的海湾战争，被美国空中力量所震
惊的中国有关方面才又想到大飞机的重要性。但为什么在国家重视大飞机以后的十几年中，
民用飞机工业越输越惨，而运10仍然被冷冻至今？这种疑问不能不让人把目光转向另一个当
事方，即中国航空工业的行政主管部门。
航空工业主管部门的态度
运10项目起源于毛泽东和周恩来的提议。1968年早些时候，周恩来总理建议南方一个飞机厂
发展像伊尔——18（4个螺旋桨发动机的运输机）这样的载客飞机，但没有得到当时主管飞
机制造的三机部的回应。1968年冬天"轰六"试飞成功之后，周恩来再次建议能否把"轰六"改
造成一个民用飞机，仍然没有得到三机部的回应。1969年，毛泽东视察上海时询问上海是否
可以制造飞机。1970年7月，毛泽东又一次到上海时再次指出，上海有比较好的工业基础，
应该有可能制造飞机，此后上海造飞机的问题提上议事日程。中共中央于1970年8月发出文
件，决定上马运10，项目的代号由此定为"708工程".1970年9月，中央在听取空军和上海汇
报设计思路时决定，运10项目的业务归口三机部，但由上海市主持领导。当月，全国抽调的
100多名设计师即全部到达上海。10年后的1980年9月26日，运10在上海试飞成功，研制费用
总计5.377亿元人民币，其中研制费3.34亿元，基建费1.747亿元，上海市提供流动资金0.2
9亿元。
然而，航空工业的主管部门却一直对运10项目持反对态度。1980年筹备运10试飞时，一位航
空部的副部长对上海市航办副主任王允祥说：这飞机不能飞，飞不起来。但王回答说，"我
是中国的第一批飞行员。我飞过多种航线，我能判断什么飞机能飞，什么飞机不能飞。我认
为运10可以飞。如果飞不起来，我甘愿接受批评；但如果飞起来了，怎么办？"那位副部长
说："如果飞起来了，我就……"接着将手在自己脖子前做了一个砍头的动作。结果不久，运
10就一飞冲天。
运10试飞前，另一位刚刚就任的航空部副部长到上海组织全国专家进行技术审查。这位副部
长来自基层，审查运10是他上任后的第一个任务。他在审查结论会上说："来上海前，听到
关于这架飞机的种种传说，感到主持试飞的任务不好办。但是来了以后，实际看到的情况，
与我以前听到的完全不同。"一个工业的主管部门如此对待一个本工业中值得骄傲的项目，
原因只有两个：第一，运10项目是在航空工业部的体制外进行的，这触犯了计划经济体制下
一个行业主管部门对本行业的垄断权力。第二，运10走了一条自主开发、自主设计的道路，
而航空工业主管部门的主导思维却正好相反。为什么一个工业的主管部门反对自主开发和自
主设计？回答这个问题就要分析这个工业发展的历史路径及其对产业文化的影响。
航空工业管理体制的组织逻辑
中国航空工业是在前苏联援助下奠定基础的，"一五"计划中前苏联援建的156个重点项目中
有13个是航空工业项目。当时的做法是在中国迅速复制前苏联的生产工厂，按照前苏联图纸
生产前苏联设计的飞机。一般来讲，高度技术密集型的航空工业是以设计为龙头的，即使在
实行中央计划体制的前苏联也是如此，其航空工业是以中央空气流体动力学研究院和中央发
动机研究院为基础研究中心，以各个设计局为产品设计中心，由设计局管辖实验工厂，产品
定型后才交给大批量生产工厂。由于当时的历史原因，中国航空工业的建立是从生产工厂开
始的，而且复制的还不是与飞机研发相联系的"主制工厂"，而是前苏联的大批量生产工厂。
由于中国与前苏联签订的"航空工业合作协定"中没有由前苏联支援中国飞机设计的内容，所
以前苏联只教了中国如何生产，而没有教给中国如何设计。
先建立生产体系的历史路径产生了长远的组织惯性，就是重生产、轻设计的传统。1950年代
中国面临着美国的威胁，迫切需要装备飞机。这种压力不可能不使航空工业主管部门把工作
重点放在尽快大量生产飞机上。从组织上说，以生产为重点就会更多地从生产部门提拔行政
领导干部，加上建国后几十年中不信任知识分子的政治空气，所以设计人员在航空工业中处
于没有多少发言权的地位。这种组织惯性一旦形成，就使建立设计中心的设想和努力失去动
力。
例如，1956年成立的第一飞机设计室原来被设想为中国航空工业的设计中心，由徐舜寿任室
主任，曾经在英国参加过喷气式飞机设计的黄志千和毕业于莫斯科航空学院的叶正大两位工
程师任副主任。时年不满40岁的徐舜寿毕业于清华大学航空系，曾经在旧中国空军中任航空
技术教员，后到美国留学；解放战争期间，受哥哥徐迟和姐夫伍修权的影响投奔解放区参加
革命，成为新中国飞机设计事业的主要创始人，他于1968年1月在西安主持新型飞机设计期
间被迫害致死。我国早期自主设计的几个著名机种——歼教1、初教6、强5等全都是在第一
飞机设计室提出方案开始设计的，但到1950年代末，航空工业行政部门从强调现有机种的"
专业化分工"出发，将设计机构配属专门生产某种机型的工厂，直属于原航空工业局的第一
飞机设计室划归沈阳飞机制造厂。这实际上是把"设计"仅仅看作是生产的第一道工序（提供
图纸），甚至提出了设计为生产服务的口号。这种做法实际上取消了设计，而把技术力量用
在维持生产前苏联飞机上，技术工作偏重工艺，形成生产-工艺-设计的轻重优先。
直到今天，中国航空工业仍未走出半个多世纪之前奠定的体制。这个体制的关键特点就是从
来没有以研发和设计作为整个工业活动流程的龙头，或置于中心地位。重生产轻研发的倾向
必然导致偏重生产现有产品或仿制现有产品，并因此而轻视设计和创新。1982年，航空工业
部甚至把由聂荣臻元帅建议并由中央批准于1961年成立的航空研究院撤销了，使其成为7个
工业部中惟一没有部级研究院的工业行政部门。公平地说，重生产轻研发的航空工业管理体
制曾经为新中国立过汗马功劳，在上世纪五六十年代那样困难并遭受外部威胁的时期，这个
工业生产出上万架飞机，为国防做出了巨大贡献。但大批量生产前苏联设计的飞机的传统不
仅导致重生产、轻设计的狭隘心理和价值观，而且航空工业逐渐形成一种长期积淀的"产业
文化"，其根本特点就是不相信自主设计。
不同的组织原则有多重要？
中国民用航空工业在运10一飞冲天之后所走过的历程证明，迄今为止的失败不是技术的失败
，而是体制的失败。这个历史教训说明，大飞机项目要想在将来获得成功，就必须突破传统
体制，实行新的组织原则。为帮助理解为什么不同的组织原则如此重要，我们举出几个不同
工业的例子对比加以说明。
先看看航天工业。与航空工业相比，同属军工的航天工业具有两个基本不同点。第一，中国
航天工业发展的起点是1956年建立国防部第五研究院。后来的七机部（航天工业部）则是19
65年在五院的基础上成立的。也就是说，航天工业是先有研发和设计然后才有工厂，工厂生
产始终附属于研发和设计。第二，航天工业不可能从国外购买现成的技术和产品，也就绝了
依赖外国技术的念头。正是由于任何产品都要靠自己干，所以长期不懈的努力反而发展出来
不比国外差的技术能力，并且形成了敢于在技术上突破的创新文化。几十年下来，中国航天
工业在导弹、卫星、运载火箭、载人航天等领域硕果累累，成为中国的骄傲。1992年，航空
工业系统和航天工业系统分别获得100亿元的国家拨款。对比之下，航空工业因AE100项目的
失败而让国家把钱收了回去，但航天工业却用这100亿和后来追加的80亿，于2003年10月把
神舟五号载人飞船成功送上天（100亿用于"神舟"飞船、运载火箭以及中国载人航天工程的
等七大系统建设，另外还用了80亿元建设酒泉卫星发射中心的部分设施、航天员训练中心、
北京航天中心等设施），使中国成为继前苏联、美国之后世界上第三个能够独立自主开展载
人航天的国家。
可能有人会说，航天工业属于纯粹的国防工业，不直接面对竞争性的产品市场，有其特殊性
。那就以通讯设备这个竞争性行业的例子来说明相同的道理。1980年代初，中国电信技术处
于非常落后的状态，而国际主流已经进入数字程控交换的时代。中国的通信设备不得不依赖
进口，一时间中国电话网所使用的程控交换机曾全部被号称"七国八制"（7个国家的8个企业
，制式都不一样）的进口产品所主宰。为了替代进口，原国家邮电部也计划开发程控交换机
，由当时邮电部第1研究所和第10研究所承担。但即使是仿制也如此之难，以至于有些专家
得出结论：中国人做不出程控交换机，其逻辑与今天航空工业的一些专家称中国做不出大飞
机如出一辙。但此话说出不久，业外的解放军郑州通信学院（以下简称郑州信院）便开发出
中国第一套万门程控交换机，即著名的04机。
以邬江兴为首的郑州通信学院研发团队原来是从事计算机研究的，参与了1968年经周恩来总
理批准立项的905工程——一个为军队配套而研制计算机的大型项目。百万大裁军后，郑州
信院的计算机研究项目于1983年下马，研究人员把目光投向通信领域，于1986年开发出102
4门的准数字程控交换机。他们的产品受到中国邮电工业总公司的注意，于是向郑州信院投
资300万，委托开发2000门数字程控交换机。在研制过程中，研究者们后来决定干脆就直接
开发万门机。
为什么邮电部的专业研究所开发不出来的产品被业外的军队学院给做出来了？直接的原因在
于双方不同的计算机技术能力。数字程控交换机实际上大量使用计算机技术，与传统的交换
技术相比已经发生明显变化。邮电部研究所的专长是传统交换技术，所以研发数字程控交换
机需要学习计算机技术，几乎等于重学一个专业，更关键的是难以跳出传统思维。相反，郑
州信院团队的背景就是计算机，更重要的是，业外的背景反而使他们不受一些传统思维的束
缚，所以04机使用了许多非常巧妙的方案。
与运10的经历非常相像的是，04机出来后一开始也遭到作为行业主管的邮电部的打压。198
9年11月，邮电工业总公司为了立项而在北京举行的一个专家论证会上，绝大多数人对04机
持否定态度，说它不是交换机，是计算机。1991年10月，郑州信院完成产品测试后请求鉴定
，但邮电部以没有经过立项批准为由不给鉴定。然而，04机比运10飞机要幸运得多。由于是
"军转民"的突出项目，04机受到了军方的支持。在后来邮电部勉强同意的验收测试中，专家
评审的结论是04机达到80年代末的国际先进水平。
04机研制成功的一声炮响，鼓舞了一群中国企业进入通讯设备制造工业。在04机于1992年进
入市场后的几年中，华为、中兴和大唐相继开发成功万门数字程控交换机，华为和中兴的程
控机都与04机技术的自然扩散有关系。在不到10年的时间里，中国企业在电话程控交换机市
场上走过了一条从低端产品市场向上爬升、由农村包围城市、最终主导中国市场的道路。
但巨龙却在这个过程中衰落了。原因仍然在于组织和体制。巨龙公司的组成是由郑州信院加
上原邮电部所属的4个电话设备工厂和信息产业部所属的三个工厂拼起来的。技术的源头是
在郑州信院，而工厂没有多少技术能力，只想拿来现成的产品多生产。也就是说，巨龙是一
个在技术、生产和营销上没有一体化的"企业".几家工厂生产同一个技术来源的产品，在市
场上"自相残杀"，导致了质量和服务方面的缺陷。更重要的是，巨龙不能随着市场的需求变
化不断开发新产品，技术进步的速度落在竞争对手的后面。
相反，深圳的华为和中兴原来都是小贸易公司，但这两家企业对技术的追求不折不挠，坚持
以市场为导向的自主开发。正是在自主开发程控交换机所发展出来的技术能力基础上，这些
中国通讯设备制造企业才进入了移动通讯和网络设备制造领域。今天，华为拥有2万多员工
，其中接近50％从事研发，而生产人员不足10％，每年投入研发的资金超过销售收入的10％
。华为的产品已经大踏步进入欧美主流市场，成为中国罕见的能与几个国际巨头比肩而立的
高技术企业。
传统体制下的既得利益者是创新的最大敌人。它们的例子进一步说明了一个普遍的道理，技
术进步不是一个纯技术的问题，而是一个组织性和体制性的问题。既然中国民用航空工业近
20年的技术发展几乎是停滞的，那么为什么在那之前的运10能在技术上获得成功？其实就是
因为一个简单的事实，运10是中国航空工业50多年的历史中惟一在航空工业行政主管部门直
接管辖之外予以执行的项目。从技术上讲，运10项目成功的关键，在于项目由地方（上海）
协调的做法使运10的设计和研制摆脱了航空工业行政主管部门及其仿制技术文化的束缚，所
以中国的设计师和技术人员才能够进行一系列的创新，例如以工程综合设计法采用宽体机身
、发动机翼吊等等代表了民用客机发展方向的技术，以?
但巨龙却在这个过程中衰落了。原因仍然在于组织和体制。巨龙公司的组成是由郑州信院加
上原邮电部所属的4个电话设备工厂和信息产业部所属的三个工厂拼起来的。技术的源头是
在郑州信院，而工厂没有多少技术能力，只想拿来现成的产品多生产。也就是说，巨龙是一
个在技术、生产和营销上没有一体化的"企业".几家工厂生产同一个技术来源的产品，在市
场上"自相残杀"，导致了质量和服务方面的缺陷。更重要的是，巨龙不能随着市场的需求变
化不断开发新产品，技术进步的速度落在竞争对手的后面。
相反，深圳的华为和中兴原来都是小贸易公司，但这两家企业对技术的追求不折不挠，坚持
以市场为导向的自主开发。正是在自主开发程控交换机所发展出来的技术能力基础上，这些
中国通讯设备制造企业才进入了移动通讯和网络设备制造领域。今天，华为拥有2万多员工
，其中接近50％从事研发，而生产人员不足10％，每年投入研发的资金超过销售收入的10％
。华为的产品已经大踏步进入欧美主流市场，成为中国罕见的能与几个国际巨头比肩而立的
高技术企业。
传统体制下的既得利益者是创新的最大敌人。它们的例子进一步说明了一个普遍的道理，技
术进步不是一个纯技术的问题，而是一个组织性和体制性的问题。既然中国民用航空工业近
20年的技术发展几乎是停滞的，那么为什么在那之前的运10能在技术上获得成功？其实就是
因为一个简单的事实，运10是中国航空工业50多年的历史中惟一在航空工业行政主管部门直
接管辖之外予以执行的项目。从技术上讲，运10项目成功的关键，在于项目由地方（上海）
协调的做法使运10的设计和研制摆脱了航空工业行政主管部门及其仿制技术文化的束缚，所
以中国的设计师和技术人员才能够进行一系列的创新，例如以工程综合设计法采用宽体机身
、发动机翼吊等等代表了民用客机发展方向的技术，以及按美国适航标准设计等等。即使是
在文化大革命那样的历史阶段，体制上的突破也能够对技术进步产生巨大的作用，那么，中
国民用航空工业要想在21世纪打翻身仗，就必须在体制上取得突破。
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2005-06-29 13:07:53
