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转贴:经济适用房“政府回购”的政策缺陷
清议：经济适用房“政府回购”的政策缺陷
旨在以经济适用房满足广大中低收入者住房需求的政策虽然初衷是好的，但自出台起便一直受到严重争议。最初的焦点是担心中高收入者间接或变相成为经济适用房的业主，而实际上确实存在这一现象，人们在许多经济适用房社区的停车位上看到了高档轿车甚至是豪华车。这无疑是背离经济适用房政策初衷的。
采取不正当手段获得政府补贴的现象在全球普遍存在，即使在一些发达国家也是如此。当这种现象发生在国内经济适用房领域时，便酿成新的社会分配不公平问题。
在我看来，经济适用房政策最失败的地方在于它的交易制度，要害是针对产权的交易，而不是针对使用权的交易。首先，无论是按照以往的法律制度还是按照目前尚在制定过程当中的物权法，私人产权是允许二次交易的，这样一来，出售经济适用房可以成为业主获得除工资收入以外收入的来源，而且很可能是远远高于其工资的非常项目收入，以至于经济适用房可以成为投资工具，购买经济适用房可以成为投资活动。其次，产权是长期的，收入水平是会发生变化的，当初具备购买经济适用房条件当中的许多人可以在以后渐渐提高收入水平，由此形成在经济适用房使用过程当中的不公平现象。第三，经济适用房所适用的对象有着十分广泛的社会基础，这意味着其推广必然涉及很大的政府财政预算，我相信，过去十几年来经济适用房之所以在国内推广颇为缓慢正是出于这一原因，但这同样是背离初衷的。
不久前，北京市政府提出“探索建立经济适用房实行‘内循环’的流转模式，即经济适用房不得直接上市，由政府回购”。不难看出，这实际上是对以上制度性缺陷的一种补救措施。不过，这一补救措施本身也存在明显的政策缺陷。
最显而易见的缺陷在于，将经济适用房产权二次交易对象限定在政府范围内的做法，本质上等同于对私人产权的侵害。经济适用房产权用样是花钱购买的，而一般意义上的产权必须包括占用权、使用权、处置权。后者涉及十分复杂的法律问题，基本上是不容变更的。由于目前的经济适用房业主在购买时并没有被告知今后不得面向市场二次交易，因此，到现在才明确规定政府强制回购有被政策误导的嫌疑。
进一步说，“政府回购”也不一定能够彻底解决目前经济适用房领域的收入不公平问题。如果业主不采取出售产权的方式变现资产并获得投资收益，而是采用出租的方式或以租代售的方式，同样可以获得投资收益，只是由一次性收益变成经常性收益而已。在这种情况下，假如再对出租行为进行限制，其结果必然是对经济适用房产权的进一步侵害。
所谓治聋不致哑，针对经济适用房政策的补救措施不应当以违反民法基本条款为代价。考虑到既限制产权二次交易又限制使用权交易的规定严重损害了产权在民法架构当中的完整性，因此，针对目前经济适用房政策的补救应当另谋思路。
我的意见是，经济适用房全面退市已早不宜迟。这也就是说今后不再实施所谓经济适用房政策，以廉租房取而代之。二者的区别是经济适用房的业主为私人，而廉租房业主为政府；经济适用房的交易涉所有权，而廉租房的交易仅限于使用权。这不仅可以在不违反现行产权法律制度的前提下规避将经济适用房作为投资工具的问题，也可以避免上述因“产权是长期的，收入水平是会发生变化的”而导致的在住房使用过程当中出现的不公平现象。政府显然应当将廉租房的使用权从收入水平提高后的使用者手中收回再授予其他轮侯的中低收入者。
对于目前的经济适用房存量，政府应当严格遵守当初的承诺，这可能意味着政府需承认过往经济适用房政策的失误，并承担相应的损失。
值得注意的是，鉴于地方政府财力有限，很难在短期内建设大量廉租房来满足广大中低收入者的住房需求，因此，应当在终止建设经济适用房的同时推出另一种不具有政府补助性质的住房模式，这就是安居房。
安居房是商品房，有完整的产权，没有政府补贴，并在开发商和业主层面实行与其他商品房一样的税收制度。这决定了安居房是对世的，可以适用于任何收入阶层。所不同的是，安居房应当是价格足够低廉的商品房。这意味着安居房应当建立在土地价格低廉的位置，并且造价相对较低，但依然坚固、美观。许多人或许认为在安居房社区以及连接安居房与内市区的范围内进行的基础设施属于政府对安居房的财政补助，其实根本不是。政府原本就有责任开展基础设施建设。
如此这般，未来针对城市中低收入阶层的住房格局是廉租房和安居房二分天下。我毫不怀疑如此格局是最公平的。至于高收入阶层住房，这根本就不是一个问题，充分随行就市就够了，不应当去过度限制市场价格，而且来自这一部分的各项商品房税收应当成为政府建设廉租房的主要资金来源。
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2006-10-16 12:52:22
